Вчера депутаты Госдумы, входящие в налоговый подкомитет, приступили к работе над налоговыми законопроектами из так называемого президентского пакета. Предполагается изменить многие налоги. Не будем уж говорить о том, что от них зависит судьба бюджета-2002, проект которого собирается скоро рассматривать правительство. Скажем о том, что от них зависит, сколько денег заплатят государству граждане и предприятия. Поэтому будем следить. И в ближайшие недели постоянно и обстоятельно информировать читателей о том, что происходит, кто за этим стоит и во что все это выльется.
Вчера на заседании налогового подкомитета Госдумы его члены сразу взяли высокий темп. Была одобрена так называемая поправка Гайдара — в процессе проходившего последнее время сбора поправок ко второму чтению законопроекта о налогообложении прибыли ее внес депутат Егор Гайдар, член бюджетного комитета. Суть поправки — поэтапное уменьшение ставки налога на прибыль с действующих 35% до 27% в 2006 году. Ставку предполагается снижать по 2% в год начиная с 2003 года. Присутствовавший на заседании замминистра финансов Михаил Моторин заявил, что правительство это предложение не поддерживает и против принятия поправки протестует. Протестовало правительство и против других поправок, одобренных вчера депутатами подкомитета. В частности, против поправки, наделяющей региональные власти правом по своему усмотрению уменьшать региональную ставку налога и давать налогоплательщикам дополнительные налоговые льготы. А также против поправки, согласно которой ставка налога на прибыль будет распределяться между бюджетами в следующей пропорции: 10% — в федеральный бюджет, 20% — в региональные бюджеты и 5% — в местные. И это распределение будет закреплено в Налоговом кодексе, а не будет регулироваться ежегодно принимаемым законом о бюджете, как этого требовало (и продолжает требовать) правительство.
Таковы первые итоги начавшейся работы над законопроектами. А какова общая диспозиция и возможный ход обсуждения "президентского пакета"?
Убыль от налога на прибыль
Первый и, пожалуй, ключевой законопроект из пакета — глава второй части Налогового кодекса "Налог на прибыль организаций". Этот налог традиционно обеспечивает существенную часть поступлений в бюджет, а в прошлом году он впервые по объемам сбора вышел на первое место, опередив даже налог на добавленную стоимость. Рекордный рост поступлений объясняется в первую очередь тем, что 2000 год стал для российской экономики на редкость удачным — темпы роста ВВП составили 8,3%, сальдо платежного баланса превысило $60 млрд, реальные доходы населения выросли почти на 10%, а темпы инфляции упали почти в 2 раза — до 21%. Естественно, и президент, и правительство заинтересованы в том, чтобы сохранить тенденции к росту в экономике и при этом не лишиться средств на выплату зарплат бюджетникам, регулярную индексацию пенсий и другие бюджетные расходы.
Принятие главы "Налог на прибыль" из второй части Налогового кодекса — по существу третий (после введения плоской 13-процентной шкалы подоходного налога и регрессивной шкалы единого социального налога) этап революции в налоговой системе России. И именно вокруг этого законопроекта разгорелись самые серьезные баталии.
Политический конфликт между правительством и Госдумой начал разгораться еще в октябре прошлого года, когда группа депутатов бюджетного комитета без какого-либо участия Белого дома подготовила и внесла в Госдуму свой проект главы "Налог на прибыль", тем самым полностью разрушив планы Минфина, который подготовил альтернативный проект, но несколько припозднился с его внесением.
На первый взгляд поведение сторон могло показаться странным: и Минфин, и депутаты в своих заявлениях выступали за одно и то же — существенную либерализацию налогообложения прибыли предприятий. Однако вкладывали в это понятие разный смысл. Так, в варианте Минфина глава называлась "Налог на доходы". То есть объектом налогообложения фактически признавались все без исключения доходы налогоплательщика. Причем перечень их был открытый. Зато возможность вычитать из налогооблагаемой базы расходы жестко ограничивалась. Депутаты предлагали иной порядок: назвать главу "Налог на прибыль" и разрешить налогоплательщикам без каких-либо ограничений относить на себестоимость все документально подтвержденные затраты, а все доходы, подлежащие налогообложению, четко описать в законе, то есть сделать их перечень закрытым.
Главным камнем преткновения между правительством и депутатами стал вопрос об отмене так называемой инвестиционной льготы по налогу на прибыль, которая сейчас позволяет предприятиям относить на себестоимость до 50% прибыли, если она была направлена на капвложения. Минфин предложил отменить эту льготу и заменить ее новым порядком амортизации, который должен дать налогоплательщикам возможность списывать в первые годы после введения основных средств в эксплуатацию большую часть их стоимости. Однако ускоренная амортизация хороша только в том случае, если на предприятии большая часть основных средств новая. Иначе она теряет всякий смысл. Не секрет, что проблема изношенности оборудования — одна из ключевых для России. Именно поэтому депутаты при поддержке Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), куда входят представители крупного российского бизнеса, выступили за сохранение инвестиционной льготы. И именно представители крупного бизнеса в итоге привлекли внимание премьера и президента к этой проблеме.
В сложившейся ситуации будущее налоговой реформы оказалось под угрозой. В конфликт вмешался президент. На встрече в Кремле в январе 2001 года с депутатами фракции "Единство", которая традиционно поддерживала правительственные инициативы, парламентарии неожиданно отказались играть по правилам Белого дома, доложив Владимиру Путину, что проект Минфина (кстати, под ним стояли подписи депутатов фракции) носит фискальный характер, не стимулирует деловую активность и будет способствовать появлению различных способов ухода от налогов и выводу эффективного бизнеса за пределы России. Президент порекомендовал депутатам "проявить настойчивость и продолжить работу над собственным проектом" и добавил, что правительство не должно настаивать на принятии главы Налогового кодекса о налогообложении прибыли в своей редакции. Белый дом был вынужден подчиниться и сесть за стол переговоров с депутатами.
В итоге компромисс был найден, а согласованный проект главы "Налог на прибыль организаций" 4 апреля 2001 года Госдума приняла в первом чтении. Главное достижение депутатов — сохранение инвестиционной льготы еще как минимум на пять лет, правда, в несколько урезанном по сравнению с действующем порядком виде. Кроме того, перечень расходов, относимых на себестоимость, в законопроекте открыт, а многие из существующих сейчас нормативов или сняты вообще (например, по рекламе), или существенно увеличены.
Некоторые предложения Минфина также вошли в текст законопроекта. К сожалению, не самые либеральные. В частности, инвестиционную льготу предполагается давать далеко не всем налогоплательщикам, а только работающим в сфере материального производства, перечень видов деятельности которых ограничен законом. Так, СМИ, редакции, издательства в этот перечень пока не вошли. Другое ужесточение — перевод всех налогоплательщиков на уплату налога на прибыль по методу начислений или отгрузки. При этом пока в тексте законопроекта отсутствуют какие-либо переходные положения для таких компаний, как, например, "Газпром" и РАО "ЕЭС России", доля неплатежей за отгруженную продукцию у которых особенно высока.
Тем не менее депутаты поддержали согласованный законопроект. Но на заранее оговоренных с Белым домом условиях, которые были закреплены специальным постановлением Госдумы. В частности, из текста постановления следовало, что распределение ставки налога на прибыль между бюджетами будет устанавливаться непосредственно Налоговым кодексом, а субъекты федерации сохранят право предоставлять своим налогоплательщикам дополнительные налоговые льготы, то есть смогут по своему усмотрению уменьшать региональную ставку налога. Предполагалось, что при подготовке законопроекта к второму чтению ни депутаты, ни правительство не будут вносить поправки, которые прямо противоречат тексту постановления. Но вышло иначе.
Блок поправок, внесенный правительством в Госдуму к второму чтению, стал для парламентариев большой неожиданностью — Белый дом о достигнутых договоренностях, похоже, предпочел забыть. Например, делить налог на прибыль между бюджетами в Налоговом кодексе правительство считает нецелесообразным, равно как и давать регионам право на льготы. А значит, борьба за прибыль развернется в Госдуме с новой силой. Тем более что и у депутатов есть свои претензии к законопроекту.
Куда пошли таможенные пошлины
Не менее конфликтная ситуация сложилась и с проектом главы второй части Налогового кодекса — "Таможенная пошлина". Депутаты и здесь опередили правительство, внеся свой вариант этого законопроекта, существенно урезающий права правительства. Парламентарии предложили устанавливать ставки экспортных пошлин не постановлениями правительства, как это происходит сейчас, а в Налоговом кодексе. Законопроект Минфина, внесенный несколько позже, не столь революционен. Согласно нему, право устанавливать ставки как импортных, так и экспортных пошлин Белый дом оставляет за собой. Однако правительство, которое должно было представить официальные заключения на каждый из законопроектов, повело себя по меньшей мере странно. Отрицательное заключение на депутатский проект главы "Таможенная пошлина" подписал вице-премьер Виктор Христенко. Его мотивация была для Белого дома традиционной — "неоправданно передавать в компетенцию Госдумы установление ставок ввозных таможенных пошлин, которые являются средством оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности". На собственный же законопроект правительство заключения так и не представило (без заключения законопроект не может быть рассмотрен Госдумой), зато прислало отзыв, также отрицательный, подписанный другим вице-премьером Алексеем Кудриным. Он мотивировал свой отказ поддержать проект по обратной причине — "согласно Налоговому кодексу предельная ставка таможенных пошлин должна устанавливаться законом". Таким образом, на сегодняшний день вопрос законодательного закрепления ставок экспортных пошлин остается открытым. Противники такого шага ссылаются на то, что это будет противоречить нормам Всемирной торговой организации (ВТО), куда Россия стремится войти. Сторонники же утверждают, что сам факт существования экспортных пошлин никак не вписывается в требования ВТО. Впрочем, противоборствующие стороны лукавят. ВТО экспортные пошлины не особенно волнуют. Ее волнуют разве что экспортные субсидии, а если пошлины — то импортные, препятствующие конкуренции и свободному доступу товаров на внутренний рынок страны.
Как закопать полезные ископаемые
Еще одна первоочередная задача, поставленная президентом перед правительством и Госдумой,— реформа налогообложения природных ресурсов. Выступая с посланием Федеральному собранию, Владимир Путин указал, где нужно искать дополнительные доходы для бюджета-2002: "Сегодня наш стратегический приоритет — это рациональное справедливое налогообложение природных ресурсов, основного богатства России". На сей раз правительство действовало оперативно и подготовило проект главы "Налог на добычу полезных ископаемых" в короткие сроки. Однако в первоначальном варианте до Госдумы законопроект так и не дошел. В дело активно включились и парламентарии, и сами предприниматели, которым новый налог предстоит платить. По сути, от правительственного законопроекта осталась только идеология — налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы отменяется (его отмену давно лоббировали нефтяники), а механизм взимания роялти (платы за пользование недрами) серьезно меняется. Вместо действующей системы, когда ставка роялти устанавливается по договоренности с чиновниками в лицензионных соглашениях компаний, была предложена единая методика расчета ставок. При этом первоначально предполагалось дифференцировать ставку роялти по месторождениям с использованием шести коэффициентов, учитывающих геологические, географические, экономические и прочие условия добычи.
Идея такой дифференциации большинству нефтяников не понравилась. Они неоднократно встречались и с премьером Михаилом Касьяновым, и с другими членами правительства, чтобы высказать свои претензии. Переговоры прошли не впустую. Перед первым чтением в Госдуме в тексте законопроекта остался только один коэффициент — экономических условий, увязывающий ставку налога с мировой ценой на нефть. Фактически это означает, что никакой дифференциации отныне не будет, так как ставка налога едина — 425 рублей с тонны при цене на нефть 4300 рублей за тонну ($20,5 за баррель). Правда, сейчас мировая цена на нефть составляет около $28 за баррель. А значит, и платить компании должны не 425 рублей с тонны, а как минимум 580, что значительно больше нынешних платежей нефтяников в бюджет. А значит, введение нового налога неизбежно повлечет за собой рост цен на нефтепродукты и в первую очередь на бензин.
Впрочем, вырастут не только цены на нефть. Правительство внесло в Госдуму законопроект об индексации ставок акцизов. На все подакцизные товары ставки акцизов предлагается увеличить на 12%, а на крепкий алкоголь — на 5%. Как правило, предложения, касающиеся повышения акцизов, депутаты воспринимают в штыки. Не исключено, что так будет и в этот раз. Однако правительство надеется на лояльность парламентариев и уже сейчас рассчитывает доходную часть бюджета-2002 с учетом увеличения ставок.
Новая участь первой части
Помимо внесения изменений во вторую часть Налогового кодекса правительство внесло в Госдуму блок поправок к первой части этого документа, устанавливающей общие принципы налогообложения в РФ. Среди поправок есть немало таких, вокруг которых обязательно разгорятся споры. Тем более что большую их часть правительство уже год назад вносило в Госдуму. Но тогда бюджетный комитет просто отказался их рассматривать. В частности, речь идет о поправках в 20-й и 40-й статьях первой части Налогового кодекса, определяющих порядок применения компаниями трансфертных или внутрикорпоративных цен и признания лиц взаимозависимыми. С трасфертными ценами Минфин безуспешно пытается бороться уже не первый год. Более того, в прошлом году правительство признало, что использование нефтяными компаниями трансфертных цен ущерба федеральному бюджету не наносит, но, похоже это его не смутило. И поправки внесли повторно. При этом суть их осталась прежней — расширить признаки признания налогоплательщиков взаимозависимыми и ужесточить правила трансфертного ценообразования, предоставив налоговым органам дополнительные возможности доначислять налоги исходя из рыночных цен. При этом правила ценообразования на рынке правительство собирается устанавливать самостоятельно.
В очередной раз Минфин предпринял попытку отменить закрепленную Налоговым кодексом презумпцию невиновности налогоплательщика, а заодно исключить из кодекса судебную процедуру взимания штрафных санкций, введя безакцептное списание штрафов со счета налогоплательщика. Депутаты с такими предложениями вряд ли согласятся. Но и правительство отступаться не намерено.
Государственная пошлина: частное определение
Только один законопроект из налогового пакета не вызывает особых разногласий у Белого дома и Госдумы — "Государственная пошлина". Депутатам бюджетного комитета неожиданно пришла в голову идея фактически сделать госпошлинами многочисленные ведомственные сборы. То есть лишить госорганы дополнительных заработков, включив в Налоговый кодекс все виды платежей за совершение юридически значимых действий и выдачу различных документов. По оценке Минфина, сейчас в России действует более 600 видов подобных сборов. В Налоговый кодекс предполагается включить не все — часть просто хотят отменить. Достаточно было намекнуть Минфину, что впредь деньги, вырученные от ведомственных сборов, будут оседать не в карманах чиновников, а на счетах бюджета, и правительство эту идею поддержало.
Естественно, проблему излишнего вмешательства чиновников в деятельность хозяйствующих субъектов одним лишь налоговым законодательством не решить, но все-таки это могло бы стать действительно серьезным прорывом в сторону либерализации экономики. Включение всех обязательных платежей в налоговое законодательство будет иметь два важнейших следствия для предпринимательской деятельности. Во-первых, статус документа как федерального закона предоставит бизнесменам ряд преимуществ: изменения могут вноситься только Думой по достаточно строгой процедуре, ухудшаться положение налогоплательщиков может только с рядом оговорок, требования к обнародованию законов на порядок выше, чем к нормативным ведомственным актам, и т. д. Во-вторых, произойдет кодификация всех сборов и платежей, и предприниматели будут иметь перед глазами четкий и исчерпывающий список платежей. Причем сборы, не вошедшие в этот список, автоматически станут незаконными и будут отменены. По сути, законопроект подрывает базу для чиновничьего рэкета под прикрытием государства. И это его основное достоинство. Впрочем, как и основная причина противодействия его принятию со стороны заинтересованных ведомств.
Законопроект уже принят в первом чтении, но пока без перечня подлежащих отмене ведомственных поборов. Этот вопрос будет решаться во втором чтении, и, судя по всему, не без скандалов. Ведь на защиту ущемленных ведомственных интересов обязательно придут лоббисты.
В любом случае прохождение налогового пакета в Госдуме обещает быть интересным. Особенно в ситуации, когда на основе еще непринятых законопроектов рассчитываются параметры будущего бюджета. Компромисс, скорее всего, будет найден. Тем более что правительство в этом заинтересовано. Успех налоговой реформы для него — единственная возможность оправдать собственное существование. Другой вопрос, чего будет стоить этот компромисс налогоплательщикам.
ГАЛИНА Ъ-ЛЯПУНОВА