Принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве (ГЧП) два года откладывается, и эксперты начинают сомневаться в его целесообразности. Петербург уже сейчас, по их мнению, успешно применяет схему ГЧП для реализации крупных инфраструктурных проектов, используя существующие законодательные механизмы.
По мнению экспертов, Петербург — передовой город с точки зрения использования схемы ГЧП. Строительство нового терминала Пулково — пример успешного взаимодействия города и бизнеса, полагают эксперты
Фото: Александр Петросян, Коммерсантъ
Сегодня на федеральном уровне урегулирован только один механизм, который позволяет реализовывать проекты ГЧП, — ФЗ N 115 "О концессионных соглашениях". Наряду с ним регионы и муниципальные образования используют собственное законодательство. Сегодня уже более 70 субъектов России приняли собственные законы о ГЧП, однако положительной практикой их использования обладают лишь единицы.
В числе нововведений
Руководитель проектов практики "Юридическое и налоговое сопровождение" консалтинговой группы "НЭО Центр" Николай Захаров полагает, что ряд важных изменений в 115-ФЗ, принятых в 2014 году и вступающих в силу в первом полугодии 2015 года, свидетельствует о том, что государство рассматривает концессионные соглашения как основную форму ГЧП. Кроме того, для целого ряда объектов инфраструктуры концессионные соглашения указаны в законе в качестве единственной формы ГЧП. "Это относится, в частности, к объектам водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. То есть даже в случае принятия федерального закона о ГЧП предусмотренные в нем разнообразные модели не смогут применяться в отношении указанных объектов. Потребуется вносить изменения в законодательство. А это представляется весьма затруднительным с учетом позиции Минстроя России, прямо выступающего против использования иных форм, помимо концессии", — рассуждает господин Захаров.
Старший юрист практики по недвижимости юридической фирмы "Дювернуа Лигал" Оксана Перцова среди нововведений, вступающих в силу в следующем году, отмечает законодательное закрепление возможности реализации "межсубъектовых" проектов. Такие проекты предполагают участие нескольких субъектов России на основании соглашения соответствующих публично-правовых образований о проведении совместного конкурса. Еще одно нововведение касается предоставления партнеру преимущественного права на приватизацию созданного или реконструированного им объекта концессионного соглашения. Новшеством также является предоставление потенциальному инвестору права самостоятельно инициировать заключение концессионного соглашения с публично-правовым образованием и детально проработать условия концессионного соглашения уже на "доконкурсной" стадии. Впрочем, это не отменяет необходимости проведения конкурса, но на практике значительно увеличит шансы инвестора его выиграть, говорит госпожа Перцова.
Закона два года ждут
Последний год прошел в ожидании федерального закона о ГЧП. Первое чтение законопроекта прошло еще в апреле 2013 года, однако второго чтения так и не было. Очевидно, что принятие документа откладывается, и теперь эксперты даже не берутся прогнозировать сроки его утверждения.
В то же время законопроект предполагает множество изменений. Например, он должен был откорректировать смежное законодательство, что в результате усложнило бы процесс согласования со всеми заинтересованными ведомствами, говорит Николай Захаров. После принятия федерального закона о ГЧП потребуется не меньше года для начала его активного использования, поскольку придется привести региональные законы в соответствие с федеральным, полагает эксперт.
Партнер адвокатского бюро DS Law Михаил Александров говорит, что закон был призван ввести соответствующий понятийный аппарат на федеральном уровне, чтобы придать большую стабильность проектам и уменьшить правовые риски. "Видимо, текущая политическая повестка дня отодвинула такие вопросы на второй план. В целом принятие законопроекта улучшит законодательные механизмы регулирования и снизит правовые риски, но вряд ли приведет к скачку количества проектов", — говорит господин Александров.
Руководитель проектов, адвокат "S&K Вертикаль" Михаил Ильин полагает, что дополнительным сдерживающим фактором является то, что проектом закона будет предусмотрена возможность частичного финансирования проекта со стороны публичного партнера. Эксперт опасается, что в результате соглашение о ГЧП может использоваться как инструмент обхода законодательства о размещении государственных заказов. Кроме того, право на приобретение земельных участков в собственность может привести к необоснованной реализации имущества, находящегося в федеральной собственности.
Управляющий партнер адвокатского бюро "Качкин и партнеры" Денис Качкин полагает, что шансы законопроекта быть рассмотренным в осеннюю сессию невысоки. "Судьба документа сегодня весьма неопределенная, прежде всего благодаря наличию достойной альтернативы в виде концессии, — говорит эксперт. — Не так много сегодня проектов, которые не могли бы быть реализованы через концессионный механизм, поэтому некоторыми экспертами высказываются обоснованные сомнения в его необходимости". Кроме того, любое новое регулирование, наряду с положительным эффектом, имеет и обратную сторону: возникают новые возможности для злоупотреблений.
Передовой город
Николай Захаров рассказывает, что механизмы ГЧП прежде всего предназначены для создания или модернизации объектов инфраструктуры — транспортной, коммунальной (инженерной), социальной. Речь может идти об автомобильных дорогах и мостах, аэропортах, объектах водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, утилизации ТБО, объектах образования и здравоохранения. "Мы ожидаем активного роста числа ГЧП-проектов в сфере ЖКХ. Принятые в последнее время изменения в действующее законодательство повышают гарантии частного инвестора в данной сфере на возврат инвестиций и получение доходности, а также стимулируют передачу неэффективных государственных и муниципальных предприятий ЖКХ в управление частным инвесторам", — рассуждает господин Захаров.
Эксперты единодушно называют Петербург одним из самых передовых в России городов с точки зрения опыта применения схемы ГЧП при реализации инфраструктурных проектов. В качестве "знаковых" проектов называют строительство ЗСД (Западный скоростной диаметр), реконструкцию аэропорта Пулково, создание объектов образования в жилых районах "Новая Ижора" и "Славянка", строительство мусороперерабатывающего завода в Левашово. Михаил Ильин подчеркивает, что проект ЗСД можно только частично отнести к ГЧП, так как изначально дорога была полностью построена за счет бюджетных средств из-за расторжения договора с первоначальным консорциумом строительных компаний. "В итоге сложилась ситуация, когда дорога была построена за счет государства и должна была быть бесплатной, но это не помешало ОАО, учрежденному на сто процентов Петербургом, много лет взимать плату за проезд", — говорит юрист.
Комитет по инвестициям Петербурга делает ставки на ГЧП, и сегодня инвесторы требуются для строительства автомагистрали с мостом через реку Нева в створе улиц Фаянсовая и Зольная протяженностью 20 км, для проектирования, строительства и эксплуатации легкоатлетической арены европейского уровня вместимостью 3 тыс. человек, для создания объектов здравоохранения, освоения промзон и других проектов.
Эксперты рассказывают, что всегда анализируют опыт зарубежных коллег при структурировании проектов ГЧП, и при этом негативный опыт часто представляет для них больший интерес. "Мало кто знает, что тоннель под Ла-Маншем, например, является убыточным проектом вследствие ошибок, допущенных при его подготовке, и из-за неправильной оценки спроса, — приводит пример Денис Качкин. — Мы также часто вспоминаем неудачный опыт Венгрии, которая в конце 1990-х запустила несколько крупных дорожных концессий, а после вынуждена была выкупить их у концессионеров, поскольку неправильное проектирование и расчет транспортных потоков привели к недозагрузке платных магистралей".
Старший юрист практики разрешения споров компании Rightmark Group Евгения Станиславская также в качестве интересных европейских проектов ГЧП выделяет концессию по строительству железной дороги, связывающую Францию и Испанию по направлению Перпиньян-Фигерас, платные магистрали М1, М15, М5, связавшие три столицы — Вену Будапешт и Братиславу, а также проект по реконструкции аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне.
Николай Захаров полагает, что наиболее интересным является европейский опыт использования ГЧП при создании объектов социальной инфраструктуры, а также привлечения частных инвесторов к сферам деятельности, в которые доступ бизнесу долгие годы был закрыт. Так, в Великобритании и некоторых других европейских странах механизмы ГЧП используются при создании инфраструктуры вооруженных сил.
Партнер, руководитель петербургского офиса "Пепеляев Групп" Сергей Спасеннов отмечает, что в соседней Финляндии уже давно почти все транспортные проекты развиваются в рамках ГЧП. Как и в других странах Европы, они применяют довольно сложный механизм компенсации инвесторам средств из бюджета, а не за счет коммерческой деятельности компании-оператора. "Такую практику в России обязательно надо увязывать с ограничениями налогового и бюджетного законодательства и учитывать удорожание объектов как следствие сложности администрирования и контроля при реализации механизмов ГЧП", — полагает эксперт.