В минувшую среду Госдума приняла во втором чтении проект закона "О правительстве Российской Федерации". Пожалуй, не так много найдется законопроектов, которые имели бы столь трудную судьбу. Хотя на фоне закона "Об ипотеке" — проекта-неудачника — нынешний законопроект выглядит гораздо удачливее.
Максимум контроля в дозволенных рамках
Первый вариант закона о правительстве пытался принять еще в 1993 году Верховный совет. Однако из-за быстрых политических перемен к законопроекту вернулись лишь в середине 1994 года. Новый вариант президент внес в V Думу, где он и был торжественно провален. Парламентарии посчитали, что правительство присваивает себе слишком много полномочий и выходит из-под контроля парламента. В связи с этим законодатели сами решили регламентировать деятельность кабинета. В итоге созданием нового варианта законопроекта в начале этого года занялся комитет по законодательству. Именно его вариант и был принят в первом чтении еще летом, а во втором чтении — в прошлую среду.
Наличие специального закона, регламентирующего работу правительства и его отношения с парламентом и президентом, предусмотрено Конституцией. Именно поэтому закон о правительстве имеет статус федерального конституционного закона. Особенностью конституционного закона является то, что он принимается двумя третями голосов в нижней палате и тремя четвертями голосов в верхней. При этом президент, согласно Конституции, не может наложить на конституционный закон вето, и поэтому решающую роль в его принятии играет Совет федерации. Иными словами, исполнительная власть в случае несогласия с Думой может лоббировать свои интересы в этом случае только через верхнюю палату.
Примечательно, что лоббирование как со стороны исполнительной, так и со стороны законодательной власти имеет жесткие ограничения. Нижняя палата парламента, возможно, и заинтересована в максимальном усилении контроля за правительством и его подотчетности Думе, но закон не может противоречить Конституции. Ведь второй особенностью конституционного закона является то, что его содержание полностью определятся Конституцией, за рамки которой ни законодательная, ни исполнительная власть выйти не могут. Возможно, поэтому итоговый вариант законопроекта единогласно поддержали все парламентские фракции — от коммунистов, представители которых руководили разработкой закона, до демократов. Поддержало его и правительство.
Но было бы странно, если бы принятие законопроекта проходило абсолютно гладко. Как выяснилось, парламент все же ухитрился поставить правительство под максимально возможный контроль со своей стороны, что вызвало у президента резко негативную реакцию.
Премьер будет чувствовать себя увереннее
Чтобы понять, о чем идет речь, обратимся к тексту законопроекта. Он содержит 11 глав и 48 статей. Регламентировано буквально все — начиная от порядка формирования правительства и его полномочий до организации его деятельности и взаимоотношений с президентом и парламентом. Глава 2 в развитие конституционных положений регламентирует состав правительства и порядок его формирования. Например, председатель правительства назначается на должность президентом. Однако депутаты решили взять под контроль его снятие с должности и установили, что это должно происходить с согласия Думы. Эта норма, как можно догадаться, и вызвала несогласие президента.
Другим нововведением стала обязанность кандидата на пост председателя правительства, а также министров "не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять президенту Российской Федерации и Государственной думе декларации о доходах". После назначения это должно происходить ежегодно. Примечательно, что эта норма при принятии законопроекта во втором чтении была усилена по требованию фракции "Яблоко" — единственной фракции, которая требовала еще большего ужесточения контроля за правительством. В окончательном варианте записано, что декларация о доходах должна содержать также сведения "о составе и количестве находящегося в их собственности недвижимого имущества, ценных бумагах, об имущественных обязательствах, в том числе вытекающих из кредитных договоров". Президент в своих замечаниях указал, что эти вопросы регламентируются налоговым законодательствам и не относятся к предмету данного закона.
Полномочия правительства в законопроекте описаны весьма подробно и отдельно в каждой сфере — от экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики до обороны и внешней политики. Отдельная глава посвящена организации работы кабинета. Оговорены полномочия председателя правительства, его членов и федеральных министров. Также определен перечень вопросов, решения по которым принимаются только на заседаниях правительства. Например, бюджет, проекты программ экономического развития, связанные с созданием свободных экономических зон, объемы выпуска ценных бумаг, программы приватизации, вопросы дотаций и субсидий. Установлено, что решения президиума правительства принимаются большинством голосов и могут иметь лишь форму распоряжений. Президент же настаивал на том, что президиум вправе принимать и правительственные постановления.
Взаимоотношения правительства и президента определены в главе 5. Президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства, отменять противоречащие Конституции, федеральным конституционным законам и указам президента постановления и распоряжения правительства, решать вопросы об отставке кабинета (эти нормы в законопроекте полностью соответствуют Конституции). Может он и направлять работу федеральных министерств и других органов исполнительной власти. Президент настаивал еще и на том, чтобы в законе было записано, что он может непосредственно назначать руководителей этих министерств и ведомств. Однако Дума эту поправку не приняла.
Весьма любопытна глава 6, где регламентируются взаимоотношения правительства и парламента. Наиболее примечательной стала ст. 38, которая обязует председателя и членов правительства "по приглашению палат Федерального собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы" депутатов. Президент возразил против такой обязанности, указав, что это не соответствует смыслу ст. 10 Конституции, предусматривающей самостоятельность исполнительной власти. Заметим, что Конституция предусматривает только одну обязанность председателя правительства перед парламентом — отчет по исполнении бюджета.
Таким образом, несмотря на заявления парламентских разработчиков законопроекта о том, что проект устраивает все стороны, президентская сторона осталась недовольной. Дума навстречу президенту уже не пойдет — в третьем чтении в законопроекты никакие поправки, кроме редакционных, не вносятся. Поэтому дальнейшая борьба за законопроект развернется в Совете федерации. Практика показывает, что губернаторы более склонны к компромиссам с президентской стороной, чем их коллеги из нижней палаты.
БОРИС Ъ-БОЙКО