"Что вы ждете от предстоящих региональных выборов?" — спросили недавно у первого вице-премьера Владимира Потанина. "Ничего хорошего, — ответил он. — Для процесса экономического управления я не жду ничего хорошего".
"В условиях хаоса, нестабильности вся власть должна быть в одних руках. Нельзя отдавать ее всю этим (парламентариям. — Ъ), которые могут только говорить, вести дискуссии" — это в минувший понедельник заявил московский мэр Юрий Лужков.
По сути и тот и другой говорили об одном — эффективности управления экономикой. Сейчас уже очевидно, что политическая децентрализация все острее ставит перед страной проблему дезинтеграции экономической.
Принято считать примерно так, как заявил глава администрации одной из областей: "У центра есть все возможности сделать жизнь любого из регионов невыносимой". На первый взгляд, так оно и есть. Существует система трансфертов, и через федеральный бюджет от более обеспеченных регионов к менее обеспеченным перераспределяются огромные средства. Существуют федеральные программы, худо-бедно реализуемые на территориях как областей, так и республик. Наконец, существует громоздкое и трудноуправляемое наследство союзной плановой индустрии, функционирование которой может обеспечиваться только совместными титаническими усилиями федерального правительства и местных администраций. В рамках этих условий у федерального правительства действительно есть эффективные рычаги давления на практически любой субъект Российской Федерации.
Ну и что? — спрашивают скептики, есть ведь примеры, эту схему опровергающие. Так, Ульяновская область, несмотря на либеральную экономическую политику федерального центра, ухитрилась до сих пор сохранить систему экономического управления позднего СССР. Причем с присущими для этого периода нормированным снабжением и обюрократизованной распределительной системой, ориентированной исключительно на социальные низы. Последовательные сторонники КПРФ в областном руководстве успешно противостояли все эти годы попыткам Москвы расшатать их социальную базу, и есть все основания предполагать, что в ближайшее время этот успех будет по-прежнему им сопутствовать.
Вторым примером является Татария. Изначально имея гораздо большую автономию, чем любой другой регион, Татария провела собственную приватизацию, осуществляла самостоятельную ценовую, социальную и бюджетную политику, очень часто практически игнорировавшую экономический курс Москвы. Провозгласив себя субъектом международного права, Татария наращивает обороты внешней торговли и диверсифицирует внешнеэкономические связи, самостоятельно регламентируя порядок привлечения иностранных инвестиций; в последнее время она вообще перестала оглядываться на Москву при заключении межправительственных договоров об открытии кредитных линий и гарантировании иностранных инвестиций. В какой-то момент, когда руководство республики сочтет это для себя возможным, оно может поставить перед федеральными властями вопрос и о полной самостоятельности налоговой и денежной политики, что на практике будет означать независимость даже в том случае, если в политическом плане такой вопрос подниматься не будет.
О том, насколько успешным в таких случаях может быть противодействие со стороны федерального центра, говорит пример Чечни. Все усилия, направленные на то, чтобы экономически и политически изолировать ее, потерпели неудачу, а попытка применить силу для подавления военного мятежа провалилась. Совершенно очевидно, что в обозримом будущем применение силовых методов в борьбе с региональным сепаратизмом уже невозможно, а методы экономического давления малодейственны ввиду неспособности госаппарата осуществлять эффективный контроль за реализацией принятых решений.
Разумеется, последний пример следует рассматривать скорее как исключение, чем как правило, и перспектива политического распада страны не актуальна. Тем не менее опыт Татарии в расширении своего экономического суверенитета может быть с успехом повторен в любом российском регионе. За свидетельством ходить далеко не надо: находящаяся по соседству Свердловская область, давно претендовавшая на статус республики, получила большинство из затребованных полномочий. Это стало возможным, когда активный сторонник идеи Уральской республики Эдуард Россель победил на губернаторских выборах, опрокинув московского ставленника Алексея Страхова. С законно избранным губернатором Москва поспешила заключить специальный договор, чтобы пригасить его амбиции. Пока это удалось.
Вот здесь-то и лежит разгадка на первый взгляд странного пессимизма Владимира Потанина. На самом деле, кто бы ни пришел к власти в ходе осенних выборов в регионах, с ним придется вступать в переговоры. Простые командно-исполнительные отношения федеральной и региональных политических элит этой осенью окончательно отойдут в прошлое, и Россия вступит в по-настоящему новый этап своего развития. Взаимоотношения между федеральным правительством и губернаторами могут стать главным двигателем политического развития страны и главным конфликтом в области экономической политики на рубеже двух столетий. Причина этого конфликта очевидна — губернаторы после выборов, получив мандат на власть из рук народа, становятся политически неуязвимыми перед лицом президента и федерального правительства. Более того, они оказываются менее уязвимыми в политическом отношении, чем сам президент, процедура отрешения от должности которого описана в Конституции. Однако губернаторы в своих региональных законах не всегда спешат прописать аналогичную процедуру применительно к себе. Политический вес глав администраций усиливается еще и тем фактом, что они являются по должности членами верхней палаты Федерального собрания, от позиции которых зависит судьба законов и международных договоров России.
Именно в связи с этим в недалеком будущем значительные перемены, вероятно, претерпит сам процесс выработки экономической политики на федеральном уровне, а "большие Совмины", до сих раз в квартал служившие показательными мероприятиями, на которых губернаторы выражали поддержку правительственному курсу, приобретут своеобразную роль "конвента исполнительной власти". Выработка более конкретных решений вообще приобретет характер переговоров между центром и регионами (кому-то более точным покажется термин "торг") — с губернаторами придется договариваться, а их согласия придется добиваться.
Вопрос только, чем. Собственность резко упала в цене в глазах руководителей регионов, поскольку после быстрого и во многом ажиотажного периода ваучерной приватизации практика показала, что серьезных инвесторов, готовых выложить крупные деньги за собственность в России, в мире не так уж и много. Национальный же бизнес имеет ограниченные финансовые возможности, и ставка на них действительно может привести к тому, что собственность будет раздаваться едва ли не даром.
Возможности правительства в финансовом плане в предстоящем году окажутся сильно ограничены, поскольку оно будет вынуждено придерживаться бюджета и совместной с Центральным банком денежной программы, являющейся условием продолжения кредитования России международными финансовыми организациями. Откровенная покупка поддержки даже нескольких (не говоря уже о всех) регионов может привести к полному провалу экономического курса и новой инфляционной петле. Примерно по этим же причинам очень ограничены возможности правительства и в налоговой политике: сознательно жертвуя экономическим ростом ради достижения чисто фискальных целей, правительство и так в высшей степени рискует, закладывая в бюджет 9,5% ежегодной инфляции и 3,3% бюджетного дефицита (от объема ВВП). Недобор налогов и сжатие доходной части бюджета приведут к тому, что правительство будет вынуждено обратиться за денежными ресурсами на финансовый рынок, что мгновенно сведет на нет все его усилия, направленные на снижение доходности финансовых инструментов. Снижение процентных ставок, ожидаемое правительством через пять-шесть месяцев, станет миражом и похоронит надежды на относительно быстрый переход в стадию экономического подъема. Именно поэтому столь любимая в регионах идея "оставлять субъектам федерации большую часть налоговых поступлений" может быть осуществлена только ценой произвольного расширения денежной массы и ухудшения отношений с Международным валютным фондом.
Сейчас трудно прогнозировать, как именно скажется усиление регионального фактора в экономической политике на отношениях с МВФ, но совершенно очевидно, что на региональном уровне губернаторы способны существенным образом скорректировать любой экономический курс, который будет проводить федеральное правительство. Пример тому — стремительный рост объема суррогатных денег в экономике, над путями вытеснения которых ломают сейчас голову члены правительственной комиссии по совершенствованию платежей и расчетов. Как считают правительственные эксперты, правительство и Центральный банк на самом деле упустили момент, когда в экономике стали активно внедряться эти суррогаты. Еще до прихода в ЦБ Сергея Дубинина руководство банка придерживалось той точки зрения, что оно в любой момент будет в состоянии их подавить. Возможно, так оно и было бы, если бы все квазиденьги эмитировались в Москве, но к процессу активно подключились регионы. Специалисты Министерства финансов считают вексельные программы регионов наиболее опасными для экономики страны, обращая внимание на то, что выпуск векселей банками на практике является той же эмиссией, "только более низкого качества, доход от которой идет не государству, а неизвестно куда". Это означает, что в стране фактически действует параллельная денежная политика, и экспертам МВФ, осуществляющим экономический мониторинг в России, придется делать корректировку с учетом и этого фактора экономической политики.
Объективно будущая борьба между федеральным правительством и регионами очень напоминает известную марксову антиномию: конфликт может произойти только из-за перераспределения налогов — конфликт по поводу перераспределения налогов изначально бесперспективен. Какими бы возможностями в каждом индивидуальном случае переговоров с субъектом федерации ни обладала федеральная власть, реальность такова, что при том проекте федерального бюджета, который подготовлен правительством на следующий год, финансовые маневры правительства могут вестись в очень узком коридоре. Собственно, как показали проведенные за прошедшие две недели межрегиональные совещания по бюджету, сейчас в регионах это прекрасно осознают.
Из этого можно сделать два практических вывода. Во-первых, в предстоящий период резко возрастет роль нетрадиционных форм господдержки, некоторые из которых уже были продемонстрированы в указах президента (например, принуждение коммерческих банков кредитовать определенные программы под сниженный процент). Во-вторых, на официально открывшейся вчера сессии Государственной думы бюджетные слушания могут дать прецедент совершенно нового уровня дискуссии, когда вместо привычных требований увеличить те или иные расходные статьи бюджета в зале заседаний прозвучат более конкретные предложения о взаимоувязанной корректировке тех или иных доходных и расходных статей или о формировании новых доходных источников. В конце концов, как признавался сам Владимир Потанин, профессиональный уровень регионального руководства стремительно растет: "С главами администраций пока еще говорить полегче, но с их заместителями спорить уже очень трудно". Возможно, именно этот индивидуальный прогресс региональных лидеров и дает основание надеяться на то, что Россия все-таки не исчезнет с карты мира.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ