Первоочередные меры Правительства и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране
К заседанию Правительства Российской Федерации
Проект
Москва, октябрь 1998 года
Оглавление
Введение. Оценка ситуации, цели и задачи на краткосрочную и среднесрочную перспективу
1. Нормализация условий жизни населения
1.1. Сфера жизнеобеспечения
1.2. Нормализация выплат населению
1.3. Защита населения от последствий финансового кризиса
2. Создание условий устойчивого функционирования экономики
2.1. Стабилизация денежной системы и курса национальной валюты
2.2. Реструктуризация банковской системы
2.3. Реструктуризация государственного долга
2.4. Совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений
3. Восстановление функционирования реального сектора
3.1. Упрощение и реструктуризация налоговой системы
3.2. Восстановление нормального функционирования предприятий и рынка
3.3. Меры внешнеэкономической политики
3.4. Институциональные меры
3.5. Привлечение прямых иностранных инвестиций
3.6. Повышение эффективности управления государственным имуществом
4. Укрепление российской государственности и единой системы исполнительной власти как ресурса повышения эффективности экономики
5. Организация исполнения первоочередных мер
Заключение: последовательность действий
Приложение. Нормативно-правовое обеспечение: перечень документов
ВВЕДЕНИЕ
Оценка ситуации
В последние годы экономика России находится в глубоком системном кризисе. Он вызван не только ошибками экономической политики, но и накапливающимися структурными диспропорциями системы воспроизводства, падением эффективности и конкурентоспособности, масштабным ростом внутреннего и внешнего долга, слабостью системы государственного управления.
В текущем году произошло качественное ухудшение социально-экономической ситуации. Уже в первом полугодии наметились опасные тенденции, проявившиеся в ускорении роста неплатежей, сокращении поступлений от экспорта, обострении бюджетного кризиса, дестабилизации всех сегментов финансового рынка. Спад производства, наметившийся в апреле-мае, во второй половине года приобрел обвальный характер. Эти явления были усилены мировым финансовым кризисом, ставшим катализатором негативных процессов.
В краткосрочной перспективе на общеэкономическую ситуацию будут оказывать значительное воздействие следующие негативные тенденции и угрозы.
Сокращение поступления продовольственных и топливных ресурсов создало реальную угрозу функционированию ключевых систем жизнеобеспечения. Месячный импорт продовольствия сократился в сентябре в 6,6 раза. Запасы топлива в энергетике остаются на 15% ниже нормативного уровня.
Продолжает нарастать спад промышленного производства. Если в июне по сравнению с аналогичным периодом прошлого года он составлял 1,6%, то в августе — 11,5%, в сентябре — 14,5%. Развитие этого процесса обуславливает крайне негативные стартовые условия для развития экономики в следующем году. Без решительных действий даже при стабилизации производства на сложившемся уровне его объем в 1999 году окажется ниже объема 1998 года на 8-10%. Это вызовет дополнительную напряженность как в финансовой, так и в социальной сфере.
Усилилось падение уровня жизни населения. Обеднение среднеобеспеченного слоя серьезно ухудшает социальную структуру общества. Совмещение скачка цен, роста задолженности по выплатам населению и снижения поступлений товарных ресурсов (как по импорту, так и производимых внутри страны) создало опасность значительного сокращения потребления. Рост товарооборота сменился его падением, которое может достичь в IV квартале 6-7%, а в следующем году, если не переломить сложившуюся тенденцию, 8-10%. Помимо обнищания значительной части населения это грозит увеличением разрыва в уровне жизни по регионам и регионализацией потребительского рынка.
Дезорганизация системы расчетов проявляется в растущей натурализации хозяйственных связей, падении доходов населения и налоговых поступлений. На этой почве усилились проявления экономического сепаратизма регионов.
Резко обострился бюджетный кризис. Вследствие роста неплатежей и падения производства налоговые поступления снизились до уровня, недостаточного для покрытия минимально необходимых расходов государства. При сохранении сложившихся тенденций в IV квартале денежные поступления налогов в федеральный бюджет могут составить 6-7% ВВП, притом что минимальная потребность в расходах бюджета (без учета процентных платежей) оценивается в 9-10% ВВП.
Остается критическим состояние платежного баланса страны. Несмотря на сокращение импорта, сальдо текущих операций в 1998 году будет в 4-5 раз меньше, чем в 1997 году, в то время как возможности поступления валюты по каналам займов и инвестиций резко сократились. Это обуславливает сохранение угрозы суверенного дефолта — неспособности государства выполнять обязательства по внешнему долгу.
Скачок инфляции и обострение финансовой ситуации создали критический разрыв между потребностями оборота в расширении денежной массы и возможностями инфляционно безопасной эмиссии. В то время как потребность в денежных средствах для выплат социального долга, покрытия бюджетного дефицита, пополнения оборотных средств предприятий и поддержки банковской системы составляет в период после начала острой фазы кризиса, в зависимости от перспектив получения внешних займов, 130-200 млрд руб., пределы инфляционно допустимой эмиссии в существующей системе регулирования экономики составляют 40-60 млрд руб.
Наличие такого разрыва на фоне высоких инфляционных ожиданий сохраняет угрозу развертывания инфляционной спирали и срыва в гиперинфляцию. В настоящее время основными факторами, сдерживающими инфляцию, остаются стабилизация обменного курса рубля и цен на продукцию естественных монополий.
Динамика негативных процессов во многом будет определяться перспективами преодоления системного банковского кризиса, представляющего собой одну из ключевых угроз. Резко снизившийся уровень капитализации и ликвидности российских банков, падение доверия к ним является одним из главных препятствий нормализации денежного оборота, восстановления сбережений и общей стабилизации социально-экономического положения.
Таким образом, острота нынешней кризисной ситуации требует немедленных и чрезвычайных действий Правительства и Центрального банка, органов государственной власти субъектов федерации, всех ветвей государственной власти и всего российского общества. Это требует от власти и общества, всех политических сил, социальных слоев и групп высокой ответственности и консолидации вокруг стратегии выхода из кризиса.
Цели и задачи Правительства и Центрального банка на краткосрочную и среднесрочную перспективу
В сложившихся условиях главным является преодоление острой фазы кризиса, устойчивая стабилизация социально-экономической ситуации и на этой основе — создание условий и организация перехода к социально ориентированному и потому устойчивому экономическому росту. Это потребует решения следующих задач.
1. Обеспечение надежного функционирования систем жизнеобеспечения. Поддержание устойчивых поставок продовольственных и топливных ресурсов, критических объемов потребительского импорта, прежде всего продуктов питания и медикаментов.
2. Поддержание уровня жизни, реальных доходов и потребления населения. Обеспечение устойчивого функционирования социальной инфраструктуры (образования, здравоохранения, культуры и др.).
3. Сдерживание роста безработицы. Создание условий для расширения занятости, стимулирование развития малого предпринимательства, прежде всего в производственной сфере.
4. Преодоление развертывания инфляционной спирали и угрозы срыва в гиперинфляцию. Обеспечение стабильности и предсказуемости обменного курса рубля. До конца текущего года инфляция не должна превышать 3-4% в среднем за месяц, с тем чтобы создать основу для ее сдерживания в 1999 году на уровне не более 20-30% за год.
5. Нормализация функционирования банковской и платежно-расчетной системы. Формирование системы жизнеспособных банковских институтов, способных эффективно и устойчиво функционировать в современной рыночной экономике и обеспечивать кредитование реального сектора. Восстановление доверия к банковской системе и на этой основе расширение организованных сбережений населения.
6. "Расшивка" неплатежей в экономике, снижение уровня задолженности и налоговой нагрузки на товаропроизводителя.
7. Оздоровление предприятий реального сектора. Преодоление тенденции спада, стабилизация производства и организация экономического роста. Создание предпосылок инвестиционной и инновационной активности.
8. Расширение налоговой базы бюджета, прежде всего за счет монетизации хозяйственного оборота и снижения уровня неплатежей. Увеличение неналоговых доходов бюджета.
9. Нормализация платежного баланса. Пополнение валютных резервов и сокращение оттока капитала из страны. Увеличение объема и улучшение структуры экспорта.
10. Оздоровление и развитие инфраструктуры рынка, преодоление криминализации экономики.
11. Укрепление российской государственности. Кардинальное повышение эффективности государственного регулирования рыночной экономики и надежное обеспечение целостности экономического пространства страны.
* * *
Предлагаемая система мер нацелена на решение наиболее актуальных и неотложных проблем. Ее реализация оздоровит государственные финансы, банковскую систему, восстановит товарные потоки и рыночные механизмы функционирования реального сектора экономики, системы жизнеобеспечения, снизит социальную напряженность.
В то же время предлагаемая система мер создаст надежные предпосылки для совершенствования рыночной системы хозяйствования, запуска механизмов структурной перестройки экономики, укрепления единой системы государственной власти и повышения финансово-экономической самостоятельности российских регионов в рамках единого федеративного государства. Тем самым она заложит фундамент для достижения целей среднесрочного и стратегического характера.
Предложенная система мер отражает новый подход правительства и Центрального банка Российской Федерации к модернизации социально-экономической системы на принципах экономической целесообразности, социальной справедливости и устойчивого развития общества.
1. Нормализация условий жизни населения
1.1. Сфера жизнеобеспечения
1. Оперативно разработать и реализовать меры по преодолению детской беспризорности. Создать условия для стимулирования благотворительности. Предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1999 год финансирование президентской программы "Дети России" на уровне не ниже объемов, предусмотренных федеральным бюджетом на 1998 год.*
2. В случае возникновения угрозы нехватки жизненно необходимых товаров, включая топливо, а также отдельные виды продовольствия и медикаментов, обеспечить оперативное создание их запасов (на конкурсной основе). Кредитовать закупки на эти цели на внутреннем рынке через Сбербанк, на внешнем рынке — через Внешторгбанк.
3. Осуществить государственную поддержку производителей критически важной для жизнеобеспечения регионов продукции, в том числе через предоставление товарных кредитов ГСМ предприятиям золотодобычи и перерабатывающих предприятий АПК в счет погашения долгов федеральному бюджету.
4. Оперативно принять временные меры по облегчению прохождения социально значимых импортных товаров (продовольствие и медикаменты; номенклатура устанавливается Минэкономики и Минздравом России) через систему таможенного контроля.
Отменить 3-процентную дополнительную таможенную пошлину на импорт данных товаров.
Временно снизить таможенные пошлины по 7 группам товаров критического импорта (продовольствие и медикаменты).
5. Временно снизить на 50% железнодорожный тариф на перевозки ограниченной номенклатуры жизнеобеспечивающих товаров.
6. Обеспечить погашение субъектами федерации задолженности федеральному бюджету по бюджетным ссудам поставками социально значимых продовольственных товаров.
7. Перенести с 1 октября на 15 ноября 1998 года срока возврата целевых бюджетных ссуд, предоставленных в 1997 году предприятиям ТЭКа, в размере 500 млн руб.
8. Выделить администрациям субъектов Российской Федерации Дальневосточного региона 668 млн руб. на компенсацию тарифов за электроэнергию.
9. Выделить 7 млрд руб. на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданного в ведение органов местного самоуправления в 1996-1998 годах.
10. Выделить субъектам Российской Федерации, сельское хозяйство которых пострадало от засухи, 5,8 млрд руб.
11. Реструктурировать до 2005 года долг предприятий АПК перед бюджетом на 25 млрд руб.
12. Активизировать антимонопольное регулирование, в том числе сферы оптовой и розничной торговли и услуг.
1.2. Поддержание доходов населения
1. Обеспечивать начиная с октября 1998 года в полном объеме текущую выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, финансируемой из федерального бюджета, денежного довольствия военнослужащим, работникам правоохранительных органов, а также пенсий. В рамках межбюджетных отношений Правительство окажет поддержку субъектам Российской Федерации в обеспечении текущих выплат заработной платы работникам бюджетной сферы, финансируемых из региональных бюджетов.
2. По графику погашения задолженности, принятому Правительством РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральному бюджету, нижестоящим бюджетам и государственным внебюджетным фондам погашать задолженность перед населением в соответствии с их расходными полномочиями и обязательствами. При этом с начала 1999 года осуществлять поэтапное повышение минимального размера оплаты труда, ставок и окладов работников бюджетной сферы. Проводится компенсация пенсий и социальных пособий. Устраняется зависимость размеров пособий и социальных выплат от минимального размера оплаты труда.
3. По графику погашения задолженности, принятому Правительством РФ, погашать задолженность по выплатам заработной платы в связи с выполнением федерального государственного заказа.
4. Ужесточить ответственность предприятий, их должностных лиц и собственников за несвоевременную выплату заработной платы, нарушения условий трудовых соглашений и коллективных договоров.
5. Упорядочить систему социальных льгот и выплат, сконцентрировав государственную социальную помощь на малообеспеченных слоях населения.
1.3. Смягчение последствий финансового кризиса для населения
1. Правительству РФ совместно совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ принять меры по регулированию себестоимости, цен, тарифов на продукцию естественных и локальных монополий.
Тарифы на услуги естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства и топливо заморозить до 1 января (вариант: 1 апреля) 1999 года.
2. Государству гарантировать полную сохранность вкладов граждан в Сбербанке России.
При передаче обязательств коммерческих банков по счетам и вкладам граждан в Сбербанк России переводить валютные вклады (счета) в рублевые с устанавливаемой Центральным банком отсрочкой (рассрочкой) выплат по таким вкладам (счетам). При переводе валютных вкладов (счетов) в рубли сумму, эквивалентную 60 минимальным заработным платам, засчитывать по официальному курсу Центрального банка на день перевода. Курс перевода остальной суммы определять в порядке, устанавливаемом Центральным банком.
Установить, что государство гарантирует сохранность рублевых вкладов граждан в остальных кредитных организациях в размере до 100 минимальных заработных плат на гражданина и рублевого эквивалента валютных вкладов граждан в остальных кредитных организациях по официальному курсу Центрального банка на день снятия в размере до 60 минимальных заработных плат на гражданина.
Данные гарантии обеспечиваются фондом обязательных резервов и иными средствами Центрального банка. В 1999 году для реализации этих гарантий будет создан централизованный фонд страхования депозитов населения.
3. Организационно обеспечить выявление и широкое распространение позитивного опыта, накопленного регионами, в частности, в развитии жилищно-коммунальной сферы.
Рекомендовать субъектам федерации начислять плату за жилищно-коммунальные услуги населению в полном объеме с выделением дотируемой части. При снижении себестоимости услуг при обновлении используемого оборудования (установлении счетчиков, утеплении домов и т. д.) с использованием средств граждан сохранять дотируемую часть в полном объеме, осуществляя снижение цены услуг за счет снижения выплат граждан.
4. Запретить установление цен и тарифов в иностранной валюте и условных (учетных) единицах.
* * *
В течение 1999 года сформировать законодательную базу для обеспечения адресности социальной помощи населению, включая выработку общих принципов, критериев и условий предоставления социальных выплат и льгот, разграничение источников их формирования.
2. Создание условий устойчивого функционирования экономики
2.1. Стабилизация денежной системы и курса рубля
1. Установить, что порядок рыночного формирования курса рубля к иностранным валютам изменяется с целью повышения его стабильности и предотвращения спекулятивных операций. Основывать его определение на системе плавающего валютного курса, сглаживании краткосрочных колебаний, исходя из основных направлений денежно-кредитной политики государства, политики процентных ставок и денежного предложения.
Установить, что при возникновении опасности спекулятивной атаки на валютном рынке Центральный банк может в оперативном порядке ввести временный обязательный норматив резервирования средств, направляемых банками на приобретение иностранной валюты, в размере до 80% этих средств или принять иные необходимые меры.
2. Осуществить комплекс мероприятий по увеличению золотовалютных резервов Центрального банка и государства. Изменить порядок обязательной продажи экспортной выручки. Увеличить до 75% норматив обязательной продажи валютной выручки, в том числе 25% в фонды Центрального банка. Активизировать закупку золота для пополнения Государственного фонда.
3. Пересмотреть в сторону сокращения сроки репатриации валютной выручки с дифференциацией по группам товаров, в том числе с сокращением для экспорта нефти и газа до 30 дней.
Ввести систему поручительств банков по своевременной репатриации выручки по обслуживаемым ими экспортным сделкам, предусматривающим расчеты, отличные от перечисления предоплаты.
4. Усилить таможенный контроль на границах РФ со странами Таможенного союза, а также на общей с ними границе в отношении товаров, поступающих из третьих стран.
2.2. Реструктуризация банковской системы
1. Доработать и принять программу реструктуризации банковской системы РФ. Центральному банку установить формализованные критерии системообразующих банков с учетом необходимости повышения устойчивости банковской системы, ее демонополизации и включения в категорию системообразующих региональных банков. Предусмотреть, что при необходимости Центральный банк экстренно реализует в их отношении свои функции кредитора последней инстанции.
Предоставлять стабилизационные кредиты Центробанка системообразующим банкам под залог валюты либо контрольных пакетов их акций.
При переходе указанных пакетов акций в собственность государства вводить внешнее управление указанными банками. Предусмотреть, что внешние управляющие должны находиться под жестким контролем государства и в случае успеха получать право выкупа пакета акций банка в собственность по цене залога.
2. Центральному банку принять жесткие меры по контролю за целевым использованием предоставляемых коммерческим банкам средств и валютными операциями, связанными с экспортом, повышению ответственности их акционеров и менеджеров. При системообразующих банках России, в отношении которых Центральный банк реализует функции кредитора последней инстанции, создавать коллегии госпредставителей.
Обеспечить контроль государства за ликвидационными комиссиями в целях защиты интересов клиентов и владельцев банка во время его ликвидации.
3. Ввести практику кредитования Центральным банком кредитных организаций под залог их активов в иностранной валюте и другие ликвидные активы.
4. В рамках политики управляемых процентных ставок Центральному банку обеспечивать их постепенное снижение с целью стимулирования инвестиционных процессов.
5. В целях повышения ликвидности банковской системы дополнить инструменты денежно-кредитной политики переучетом Центральным банком векселей и долгосрочных обязательств первоклассных заемщиков.
6. С 1 января 2001 года отзывать лицензии на совершение банковских операций у банков, значение собственных средств (капитала) которых ниже 1 млн ЭКЮ, а также у небанковских кредитных организаций с капиталом ниже 100 тыс. ЭКЮ.
2.3. Реструктуризация государственного долга
1. Возобновить вторичные торги государственными ценными бумагами, переоформленными в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25.08.98 #1007, включая государственные ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте.
2. Прекратить действие совместного заявления правительства и Центробанка от 17 августа 1998 года.
Пересмотреть все связанные с ним нормативные акты, прежде всего постановление Правительства РФ от 25.08.98 #1007.
3. Организациям, которые в соответствии с действовавшими на 15 августа 1998 года нормативными актами были обязаны хранить активы в государственных ценных бумагах (пенсионным фондам, страховым компаниям и т. п.), осуществить реструктуризацию задолженности на приоритетной основе с учетом установленных этими нормативными актами пропорций.
Физическим лицам ГКО-ОФЗ погашать деньгами.
По желанию держателя погашать ГКО-ОФЗ досрочно, с дисконтом, определяемым Минфином России.
4. Переоформить принадлежащие Центральному банку, Сбербанку, Внешэкономбанку, Внешторгбанку и росзагранбанкам государственные ценные бумаги и векселя Минфина России, а также процентные платежи по указанным государственным обязательствам со сроками погашения (выплаты) до 31 декабря 1999 года в государственные ценные бумаги со сроками погашения с 2013 по 2018 год с выплатой купонного дохода в размере 5% годовых.
Центральному банку предусмотреть меры поддержания ликвидности указанных банков в случае необходимости.
5. Остальные ГКО-ОФЗ принимать в зачет просроченных по состоянию на 1 июля 1998 года платежей в федеральный бюджет и федеральные внебюджетные фонды. Разрешить их куплю-продажу на вторичном рынке. По желанию держателя они зачитываются к погашению досрочно, с дисконтом, определяемым Минфином России.
6. Средства остальных держателей, затраченные ими при покупке ГКО-ОФЗ (вариант: рыночную стоимость ГКО-ОФЗ по состоянию на 10 августа 1998 года), возвращать деньгами.
Остальную часть долга (прибыль инвестора) конверсировать в долгосрочные государственные ценные бумаги, погашение и обслуживание которых осуществлять в рублях (если они номинированы в валюте — по официальному курсу Центрального банка на дату погашения). По желанию держателя проводить их погашение досрочно, с дисконтом, определяемым Минфином России.
Погашение производить только через системообразующие банки.
7. Реструктуризацию задолженности по ГКО-ОФЗ перед иностранными инвесторами производить одновременно с решением проблем российской банковской системы по срочным валютным сделкам с нерезидентами.
8. Инвентаризировать внешние и внутренние заимствования, а также результаты их использования получателями. Организовать переговоры с государствами, имеющими задолженность перед РФ по полученным ранее государственным кредитам и поставкам сырья и продукции, в целях ускорения возврата долгов преимущественно в денежной форме.
2.4. Совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений
1. Принять закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", обеспечивающий в IV квартале 1998 года финансирование расходов по приоритетным направлениям в рамках бюджетных назначений, включая погашение социальной задолженности федерального бюджета (по заработной плате, пособиям, расчетам с Пенсионным фондом и т. п.), текущей задолженности и выверенной задолженности прошлых лет по оборонному заказу, в том числе с использованием связанных расчетов и механизма целевого финансирования, и оказание разовой финансовой помощи отдельным региональным бюджетам.
2. Осуществить зачет встречных требований бюджетов различных уровней друг к другу.
3. Установить, что прибыль Центрального банка и других государственных кредитных учреждений полностью направляется в доход федерального бюджета. Финансирование их расходов осуществляется за счет сметы расходов, предусматриваемой в федеральном бюджете.
Рассмотреть вопрос о финансировании аппарата федеральных внебюджетных фондов по смете расходов, утверждаемой в федеральном бюджете.
4. Установить график снижения неиспользуемых остатков средств федерального бюджета до 2,5 млрд руб. в течение 3 месяцев. Уровень предельно допустимых неиспользуемых остатков бюджетных средств устанавливать каждому ведомству пропорционально расходам.
5. Установить очередность выплат при нехватке средств в бюджете: в первую очередь полностью проводить расходы на прямые выплаты населению и поддержание систем жизнеобеспечения, затем — все остальные расходы.
6. Установить формальные критерии эффективности контроля Минфина за расходованием бюджетных средств, по которым он должен отчитываться ежемесячно:
— объем и динамика остатков средств федерального бюджета на счетах в банках;
— уровень возвратности бюджетных ссуд (предусмотреть, что при снижении ниже определенного уровня выдача новых ссуд автоматически запрещается);
— сумма отклонений исполнения бюджета по всем статьям от среднего уровня исполнения по бюджету в целом — в млрд руб., а не в процентах, чтобы компенсировать разную величину расходов по разным статьям.
7. Провести ревизию федеральных целевых программ, включая НИОКР. Изменить порядок и структуру их финансирования с учетом текущих возможностей бюджета.
8. Установить государственную монополию на производство и реализацию этилового спирта из всех видов сырья. Обеспечить вытеснение нелегального производителя водки и других крепких напитков с алкогольного рынка.
9. Перевести бюджетные организации и учреждения на финансирование через лицевые счета в органах Федерального казначейства. Перевести в указанные органы счета по учету внебюджетных средств организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Перевести все счета Главного управления Федерального казначейства и всех его территориальных органов в РКЦ Центрального банка.
Завершить перевод счетов бюджета и внебюджетных фондов в Федеральное казначейство (в том числе счетов ГНС, ГТК и других ведомств, обеспечивающих доходы бюджета).
10. Создать единую систему мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов федерации, предприятий и банков. На основе этой системы разработать и принять программу погашения государственного долга на уровне Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Включить в нее нормативы, при несоответствии которым соответствующего бюджета выпуск долговых обязательств соответствующих властей автоматически приостанавливается.
11. Определить проектируемый на 1999 год Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и доли субъектов Российской Федерации в этом фонде.
Перейти к распределению Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на основе нормативной оценки их финансовых ресурсов и бюджетных потребностей на социальные нужды в соответствии с Конвенцией совершенствования межбюджетных отношений, утвержденной Правительством Российской Федерации.
12. Установить, что суммы федеральных налогов, собранные на территории регионов-доноров сверх квартальных бюджетных проектировок (не ниже уровня аналогичного периода прошлого года с учетом инфляции), на 60% остаются в распоряжении бюджетов субъектов федерации.
13. Разработать механизм взаимодействия Правительства Российской Федерации с высокодотационными субъектами Российской Федерации, имеющими собственные доходы менее 50% от суммарных нормативных расходов, имея в виду осуществление расходов органов власти в этих регионах через органы Федерального казначейства и согласование параметров их бюджета с Минфином России, включая полную отмену льгот по обязательным платежам в федеральный бюджет и установление лимита льгот по обязательным платежам в региональный бюджет.
14. Уточнить расходные полномочия бюджетов всех уровней с последующей оптимизацией распределения (расщепления) НДС, налога на прибыль и подоходного налога между бюджетами всех уровней.
3. Восстановление функционирования реального сектора
3.1. Упрощение и реструктуризация налоговой системы
1. Исполнить постановление Правительства РФ о 5-кратном сокращении накопленных пеней по платежам в федеральный бюджет и федеральные небюджетные фонды.
2. Снизить ставку НДС до ...%**.
Обеспечить безусловное перечисление экспортерам уплаченного НДС исключительно в денежной форме в установленный срок с момента предоставления соответствующих документов.
Отменить взимание НДС с авансовых платежей, перечисляемых иностранными фирмами экспортерам, а также взимание НДС по дате отгрузки продукции.
3. Установить ставку налога на прибыль до 30%, в том числе: в федеральный бюджет — 11%, в региональные — до 10%.
Полностью вывести из-под налогообложения прибыль, инвестируемую на развитие производства, его модернизацию и внедрение новой техники. Уточнить перечень и порядок учета затрат, включаемых в себестоимость продукции, имея в виду включение в издержки всех фактических затрат, связанных с производством и реализацией продукции и услуг.
В целях обеспечения снижения себестоимости и повышения конкурентоспособности товаров и услуг отечественного производства установить порядок начисления амортизационных отчислений на основе фактически понесенных затрат с учетом индекса инфляции, а также исключения из базы начисления амортизации стоимости неиспользуемых активов.
4. Установить ставки прогрессии подоходного налога ...**, ...** и ...%** с одновременным повышением необлагаемого минимума дохода и суммы дохода, превышение которого облагается по максимальной ставке.
Установить единую ставку подоходного налога в размере ...%** для доходов, полученных в результате вторичной занятости, с уплатой налога у источника дохода.
5. Установить предельную ставку налогообложения имущества физических лиц в размере 0,5-1% от рыночной стоимости имущества с одновременным введением душевого необлагаемого минимума.
6. Ускорить реализацию Федерального закона "О едином налоге на вмененный доход для предприятий, осуществляющих отдельные виды деятельности" на всей территории Российской Федерации с учетом необходимости корректировки порядка расчета и уплаты налога на уровне органов местного самоуправления в рамках единой методики.
7. Пересмотреть состав льгот и налогооблагаемой базы по всему перечню действующих налогов. Сократить перечень льгот по уплате таможенных платежей, за исключением предусмотренных международными договорами.
8. Разработать порядок ежеквартального освобождения от налогов физического прироста производства над уровнем аналогичного квартала прошлого года.
9. Полностью снять административные ограничения и запретительное налогообложение по реализации на внутреннем рынке продукции ниже себестоимости и имущества, состоящего на балансе, ниже остаточной стоимости.
10. Внести в действующее законодательство поправки, активизирующие приток капитала в реальный сектор экономики, в том числе за счет исключения возможности ухудшения условий налогообложения в процессе реализации инвестиционных проектов, долгосрочных контрактов и договоров, включая лизинговые.
11. Создать единый государственный реестр налогоплательщиков с обязательным включением присвоенного ИНН во все документы финансово-хозяйственной деятельности.
12. Усилить ответственность налогоплательщиков за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе и уклонение от постановки на учет в налоговом органе.
13. Денонсировать договора об избежании двойного налогообложения с офшорными зонами за пределами Российской Федерации.
14. Запретить открытие и ведение счетов офшорных банков в российских банках и счетов российских банков в офшорных банках.
3.2. Восстановление нормального функционирования предприятий и рынка
1. Провести связанные расчеты с использованием механизма целевого финансирования расходов по погашению задолженности бюджетным организациям и иным получателям средств федерального бюджета по состоянию на 1 января и 1 октября 1998 года. Долги бюджета перед бюджетополучателями, не предъявленные ими во время проведения указанных расчетов, аннулировать.
2. На основе инвентаризации взаимной просроченной задолженности предприятий провести многостороннее квитование их задолженности и поэтапную расшивку неплатежей на основании отраслевого, регионального, а затем и межотраслевого и межрегионального урегулирования и списания взаимопогашенной задолженности.
3. Предусмотреть единовременную реструктуризацию консолидированной просроченной задолженности предприятий в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды (без учета пеней и штрафов) при условии своевременного осуществления ими текущих платежей.
Погашение долгов предприятия, не осуществивших реструктуризацию задолженности или не выполнивших условия реструктуризации, производить путем переоформления прав собственности должников в пользу кредиторов и другими способами в соответствии с действующим законодательством.
В случае если предприятие не будет куплено на аукционе, соответствующие органы исполнительной власти принимают решение о его банкротстве, санации или передаче контрольного пакета акций в государственную собственность с последующей передачей в доверительное управление.
Разработать меры по развитию рынка долговых обязательств предприятий под контролем государства.
4. Осуществить государственную поддержку производителей валютообеспечивающей и импортозамещающей промышленной и сельскохозяйственной продукции, в том числе через предоставление товарных кредитов в счет погашения долгов федеральному бюджету.
5. Пресекать ценовую и налоговую дискриминацию российских потребителей и товаропроизводителей.
3.3. Меры внешнеэкономической политики
1. Предоставить отечественным товаропроизводителям льготы в виде отсрочек и (или) рассрочек уплаты налога на добавленную стоимость и (или) таможенных пошлин на ввезенное ими на территорию России технологическое оборудование, комплектующие и запасные части к нему, не изготавливаемые отечественной промышленностью.
2. Обеспечить реализацию Федерального закона "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" в части нетарифных ограничений, процедур расследования и применения специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при проведении внешнеторговых операций.
На переговорах по вступлению в ВТО добиваться полного использования предоставляемых его правилами возможностей, включая квоты и повышенные (до 100%) пошлины на наносящий ущерб интересам отечественных производителей импорт, жесткие нормы качества ввозимой продукции, получение аналогичных существующим для США и Европейского Сообщества исключений из правил ВТО/ГАТТ (для регулирования оборота продукции агропромышленного комплекса).
3. Установить, что победитель инвестиционных конкурсов и тендеров на разработку месторождений полезных ископаемых определяется с обязательным учетом доли используемого при реализации инвестиционной программы отечественного оборудования.
4. Установить, что импортные пошлины на ввоз комплектующих не могут быть менее чем на ...%** ниже пошлин на ввоз соответствующей готовой продукции.
5. Создать при Председателе Правительства Российской Федерации Комитет российских экспортеров из руководителей крупнейших российских экспортных предприятий, занимающийся выработкой рекомендаций Правительству по стимулированию российского экспорта и оценкой деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия российскому экспорту.
Установить, что членами Комитета российских экспортеров являются руководители предприятий, экспорт которых в стоимостном выражении превышает 0,5% общего экспорта России.
3.4. Институциональные меры
1. Разработать и реализовать систему мер по пресечению злоупотреблений монопольным положением, формированию и развитию конкурентной среды в сфере производства и обращения.
2. Начать поэтапный переход к увеличению размера платежей, уплачиваемых работниками в государственные внебюджетные фонды, с одновременным повышением зарплаты работников и соответствующим снижением платежей, уплачиваемых работодателями.
3. Обеспечить поэтапное отделение средств текущего бюджета от финансового обеспечения государственной инвестиционной политики. Обеспечить исполнение бюджета развития РФ. Координировать использование инвестиционных ресурсов федерального и регионального бюджетов, внешних и внутренних заимствований и средств хозяйствующих субъектов.
4. На базе ряда коммерческих банков, обслуживающих реальный сектор, создать государственный Российский банк развития. Основная его задача — аккумулирование средств из внешних и внутренних источников, а также средств федерального бюджета для краткосрочного и долгосрочного кредитования предприятий реального сектора экономики, высокоэффективных проектов, обеспечивающих скорейшее наращивание ресурсов для расширения этого кредитования (финансирование экспортных поставок, импортозамещения и др.), государственной жилищной программы и т. д.
5. Создать Российское государственное агентство по страхованию и гарантированию кредитных и инвестиционных рисков в качестве органа, уполномоченного Правительством РФ предоставлять государственные гарантии резидентам и нерезидентам РФ для привлечения средств на реализацию инвестиционных проектов, а также для страховой и гарантийной поддержки российского экспорта, с использованием существующих государственных структур и накопленного опыта.
3.5. Привлечение прямых иностранных инвестиций
1. Создать единый механизм согласованного использования возможностей российских загранучреждений, прежде всего МИДа и Минторга России, и потенциальных объектов инвестирования по привлечению прямых иностранных инвестиций и формированию привлекательного образа РФ.
2. Создать постоянный механизм консультаций Правительства РФ по вопросам привлечения прямых инвестиций и другим вопросам внешнеэкономического сотрудничества с крупнейшими зарубежными корпорациями и правительствами соответствующих стран.
3. Провести переговоры с правительствами промышленно развитых стран и крупнейшими прямыми инвесторами о создании на многосторонней или двусторонней основе международного фонда (фондов) поддержки инвестиций в Россию.
3.6. Повышение эффективности управления государственным имуществом
1. В полном объеме использовать право контроля за выполнением инвестором условий, на которых осуществлялись соответствующие инвестиции, вне зависимости от времени их осуществления и положения инвестора.
2. Создать систему доверительного управления государственными пакетами акций и иной собственностью.
Провести проверку эффективности управления всеми государственными унитарными предприятиями, пакетами акций, находящимися в государственной собственности, собственностью, находящейся за рубежом. Правительству РФ передавать неэффективно управляемое имущество и предприятия в доверительное управление с нормативным закреплением критических параметров эффективности использования, при нарушении которых договор о доверительном управлении теряет силу.
Установить ответственность доверительного управляющего за выполнение технико-экономических показателей работы общества и показателей эффективности управления пакетом акций.
Ввести стимулы достижения установленных показателей, включая реализацию акций доверенному управляющему.
3. Создать полный реестр объектов недвижимости, включая объекты незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности. Разграничить права собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.
Отменить льготы предоставленные предприятиям федерального железнодорожного транспорта в части получения арендной платы за пользование федеральной недвижимостью.
4. Осуществить подтверждение прав собственности РФ на собственность, находящуюся за рубежом.
Выявить и доказать права собственности РФ на "бесхозное" имущество СССР и Российской империи.
В целях обеспечения повышения эффективности использования собственности России за рубежом организовать постоянный мониторинг ее состава и состояния.
4. Укрепление российской государственности и единой системы исполнительной власти как ресурса повышения эффективности экономики
1. Обеспечивается обязательное согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ с участием органов местного самоуправления, профсоюзов и объединений товаропроизводителей решений по важнейшим вопросам экономической политики и выводу страны из кризиса.
Установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, профсоюзов и объединений товаропроизводителей решений по важнейшим вопросам экономической политики и выводу страны из кризиса.
2. Установить единые для органов государственной власти экономические принципы государственной поддержки социально-экономического развития регионов.
3. Привести в соответствие нормативно-правовые и законодательные акты РФ и ее субъектов в части разграничения полномочий и ответственности по управлению государственной собственностью, природопользованию, развитию экономики и социальной сферы, осуществлению внешнеэкономической и инвестиционной деятельности и др.
Заключенные договоры и соглашения РФ с субъектами РФ привести в соответствие с действующим законодательством РФ.
Активизировать процесс передачи функций и полномочий оперативно-исполнительного характера по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов исполнительным органам власти субъектов федерации.
4. Федеральным органам государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством принять все меры по предотвращению нарушений федерального законодательства, влекущих за собой разрушение единого экономического пространства и денежного обращения.
5. Установить обязательность принятия Прокуратурой РФ к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного Контрольного управления Президента РФ.
6. Установить, что внесение работниками органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления проекта нормативного акта, противоречащего действующим правовым актам и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии, а при повторении в течение года — к обязательному увольнению.
7. Разработать и провести реформу суда и арбитража, создающую механизмы исполнения решений судов и арбитражей. обеспечивающую оперативность работы, безопасность судей и свидетелей, ответственность судей и независимость их от всех уровней законодательной и исполнительной власти.
5. Организация исполнения первоочередных мер
1. Правительству РФ обеспечить координацию разработки и мониторинг осуществления нормативно-правовых и законодательных актов, реализующих комплекс первоочередных мер.
2. Обеспечить оперативное выявление и широкое распространение позитивного опыта реализации первоочередных мер.
3. Обеспечить оперативное и полное информирование граждан РФ и разъяснение последствий введения в действие комплекса первоочередных мер.
Заключение. Последовательность действий
Успех первоочередных мер в решающей степени определяется скоординированностью двух ключевых процессов: осуществления необходимых антикризисных действий в сфере экономики и укрепления управленческого потенциала государства.
Исходя из этого, решение объективно стоящих перед страной задач должно осуществляться строго последовательно в три этапа, каждый из которых является необходимой предпосылкой для следующего.
Первый этап
Содержание данного этапа состоит в решении неотложных жизненно важных проблем ближайшего периода на основе прежде всего создания стратегического партнерства между органами государственной власти всех уровней, органами местного самоуправления, всеми участниками воспроизводственного процесса и повышения эффективности государственного регулирования рыночной экономики.
Основными задачами данного этапа являются: надежное обеспечение страны всеми видами жизненно важных ресурсов, поддержание уровня жизни населения, преодоление угрозы инфляции, обеспечение функционирования платежно-расчетной системы, сокращение оттока капитала и пополнение валютных резервов, преодоление текущего спада производства.
В настоящее время на первый план выходят социальные проблемы. В условиях острой фазы кризиса надежное предотвращение масштабного спада потребления и обнищания основной массы населения возможно только на основе консолидации усилий всех основных субъектов экономики.
Механизмом такой консолидации является формирование устойчивой системы согласований и консультаций между исполнительными органами государственной власти всех уровней с участием органов местного самоуправления, профсоюзов и объединений товаропроизводителей на основе жестких взаимных обязательств по поддержанию уровня жизни населения. Эти обязательства фиксируются в конкретных показателях уровня жизни населения, которые служат основой для разработки бюджетов всех уровней.
Исполнение согласованных обязательств по обеспечению уровня жизни устанавливается в качестве важнейшего критерия успешности действий исполнительной власти всех уровней.
Второй этап
Содержанием этого этапа является прежде всего решение проблемы неплатежей и нормализация обеспеченности хозяйственного оборота денежными средствами. Экономические меры должны опираться на институциональные преобразования, направленные на оздоровление предприятий и создание жизнеспособных рыночных структур (банковских и производственных).
Основными задачами второго этапа объективно становятся: формирование устойчивых банков и промышленных корпораций, оздоровление предприятий, снижение уровня неплатежей и расширение налоговой базы государства, восстановление организованных сбережений населения, снятие напряженности в платежном балансе страны. На этой базе необходимо добиться кардинального снижения трансакционных издержек, чрезмерный уровень которых стал важнейшим фактором недостаточной конкурентоспособности экономики России.
Переход ко второму этапу возможен после реализации целей первого при стабилизации производства и ограничении инфляции уровнем 1,5-2% в месяц (20-30% в год).
В краткосрочной перспективе снижение неплатежей и бартера остается единственным реальным источником повышения собираемости налогов (минимум на 25-30%). Это требует:
— реструктуризации накоплений задолженности предприятий и снижения налогового бремени;
— повышения ликвидности предприятий и их обеспеченности собственным оборотным капиталом;
— снижения кредитных рисков, в том числе за счет создания многоуровневой системы гарантий кредитов;
— снижения процентных ставок.
Непременным условием кардинального оздоровления экономики является повышение организующей роли государства в обеспечении эффективности производства при помощи объединения "проблемных" предприятий в крупные корпорации, в том числе с государственным участием. Ключевые функции указанных корпораций на данном этапе — улучшение менеджмента, упорядочение финансовых потоков, перепрофилирование незагруженных мощностей. Такие корпорации также должны взять на себя консолидированную ответственность по налоговым платежам, гарантированию взаиморасчета между предприятиями, своевременному погашению кредитов, поддержанию необходимого уровня ликвидности.
Формирование крупных хозяйственных структур качественно расширяет регулирующие возможности государства. В перспективе производственные корпорации и крупные банки должны стать ключевыми партнерами правительства по решению всего комплекса задач, связанных с преодолением кризиса и организацией экономического роста. Именно они должны стать основными объектами государственной поддержки.
По мере оздоровления экономики ее субъекты увеличат собственный оборотный капитал. Только после этого появляется реальная возможность для кардинального расширения участия банков в кредитовании хозяйственного оборота. Для этого, в частности, необходимо:
— развитие вексельного обращения на базе системы гарантий, контроля и переучета векселей в ЦБ;
— подключение сбережений населения к кредитованию предприятий (через банки, входящие в корпорации и аккумулирующие счета предприятий).
Поскольку единственным масштабным ресурсом кредитования в краткосрочной перспективе остаются сбережения граждан, на данном этапе необходимо обеспечить восстановление доверия населения к банковской системе и повышение его склонности к сбережению. В частности, на это направлено создание государственного страхования сбережений и определение объема вкладов, выплаты по которым гарантируются государством.
Третий этап
Содержанием третьего этапа будет создание условий для роста производства, повышения его эффективности, повышения инвестиционной и инновационной активности и на этой базе — обеспечение конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.
К началу третьего этапа должны быть реализованы следующие основные условия:
— отработана технология решения текущих социальных и экономических проблем в рамках согласованной политики федерального центра и регионов;
— сформировано значительное количество крупных корпораций, способных стать стратегическими партнерами правительства в решении задач структурной и промышленной политики;
— расширена доходная база бюджета;
— решена проблема платежного баланса, в том числе за счет ужесточения контроля за вывозом капитала и увеличения валютных резервов (минимум до 18-10 млрд долл.);
— остановлена инфляция на уровне не выше 20-30% в год.
Реализация этих условий обеспечит переход к решению задач третьего этапа: расширению государственного спроса и превращению его в "локомотив" оживления экономики.
Институциональной формой государственного спроса становятся программы развития, через которые реализуется государственная структурная и промышленная политика. Их главные приоритеты:
— импортозамещение в некапиталоемких отраслях с быстрым оборотом капитала и высокой бюджетной эффективностью, обеспечивающих товарное наполнение потребительского рынка;
— повышение конкурентоспособности отраслей с высокой степенью обработки, в том числе на базе развития кооперационных связей с иностранными компаниями;
— повышение качественного уровня отечественного машиностроения, создающее основу технической реконструкции экономики на базе отечественных машин и оборудования.
На выходе из данного этапа складываются следующие элементы системы государственного регулирования рыночной экономики:
— устойчивый и формализованный процесс выработки согласованных решений правительства, субъектов федерации, представителей местного самоуправления, товаропроизводителей и профсоюзов, ориентированный на функционирование социально направленной рыночной экономики;
— программы развития как основной инструмент реализации государственной структурной и промышленной политики;
— бюджетная система в качестве важнейшего средства реализации социально-экономической политики исполнительной власти;
— система корпораций — стратегических партнеров государства, наряду с субъектами федерации и банковской системой, по реализации программ развития;
— Российский банк развития как институт финансового управления государственными программами.
*В ходе правок программы предложено перенести данный пункт "куда--нибудь в середину" подраздела 1.1.
**Размеры ставок налогов и таможенных пошлин будут определены разработчиками программы к 31 октября 1998 года.