Вскоре после назначения на пост главы администрации президента Сергей Иванов возглавил президиум Совета при президенте РФ по противодействию коррупции. В этой функции ему предстоит заниматься не только совершенствованием антикоррупционного законодательства, но и добиваться того, чтобы оно работало в полном объеме.
В своем послании Федеральному собранию господин Медведев сообщил об увольнении за первую половину 2011 года 3000 государственных и муниципальных служащих, которые скрыли или исказили данные о своих доходах и имуществе. Созданная в стране система декларирования доходов и имущества госслужащих впервые начала работать не только на удовлетворение любопытства обывателя, а, возможно, и на ту цель, ради которой она и создавалась: на предотвращение коррупции. Тем не менее система все еще несовершенна. И судя по посланию президента, будет ужесточаться.
История создания системы контроля за коррупционными доходами чиновников насчитывает уже 14 лет. Впервые порядок ежегодной декларации доходов и имущества госслужащими ввел своим указом №484 от 1997 года президент Борис Ельцин. Порядок распространялся на лиц, замещающих госдолжности РФ (в том числе президента, премьера, сенаторов, депутатов Госдумы и членов правительства), а также замещающих госдолжности федеральной и региональной госслужбы и должности в органах местного самоуправления. Однако в указе не было четко установлено жесткой обязанности подавать декларации. Представление декларации было указано «считать необходимым», чиновникам было лишь «рекомендовано» начать подавать их как в ФНС, так и в кадровые подразделения госорганов, на которые была «возложена» «организация» проверки деклараций. Обязанность для госслужащих подавать декларации в налоговые органы появилась затем лишь в законе «Об основах государственной службы», но никаких порядков там прописано не было. В принятом в 2004 году новом законе «О государственной гражданской службе появилась более обширная статья 20, но она скорее была приведена в соответствие с указом: там исчезло слово «обязанность» и был добавлен порядок публикаций — только по запросу СМИ. Правда, в этот же период с 2000 года для всех граждан страны Налоговым кодексом была введена система контроля крупных расходов физических лиц. Однако эти нормы не продержались и года — налоговая служба физически не смогла их исполнять, и их отменили.
В итоге до 2008 года общественность могла лишь три раза знакомиться с декларациями кандидатов в депутаты Госдумы (это закреплено в законе о выборах), но ни о каких проверках деклараций с вытекающими из них последствиями ни для депутатов, ни тем более для чиновников никто никогда не слышал.
В 2008 году избранный президентом Дмитрий Медведев в качестве одной из своих программных задач объявил поход против коррупции. Новый закон «О противодействии коррупции» и поправки в закон «О государственной гражданской службе», а затем и ряд указов и нормативных актов, а также Национальный план и стратегия по борьбе с коррупцией, ввели более жесткую систему декларирования. С 2009 года подача ежегодных деклараций стала обязательной не только для широкого круга госслужащих, но и для их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей. Был определен отдельный перечень должностей, чьи декларации вместе с декларациями членов их семей должны в обязательном порядке публиковаться. А президент с премьером даже за месяц до выхода соответствующих президентских указов в добровольном порядке подали пример всем своим подчиненным (см. “Ъ” от 7 апреля 2009 года). Установили и порядок проверки деклараций — этим было поручено заниматься новым структурам в составе всех ведомств — комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которым разрешили «в порядке, устанавливаемом президентом» обращаться с запросами в правоохранительные и контрольные госорганы. А 21 ноября 2011 года для банков, регистрирующих и налоговых органов установили обязанность представлять при наличии соответствующего запроса сведения по операциям, счетам и вкладам граждан. Наконец, за отказ представить сведения о доходах и имуществе или за предоставление «заведомо недостоверных или неполных сведений» госслужащему теперь стало угрожать не отстранение от должности или дисциплинарное взыскание, как это было записано в законах 2008 года, а уже однозначное увольнение с госслужбы. Это последнее ужесточение также было внесено в законы 21 ноября 2011 года.
Результатом всех этих предпринятых в течение трех лет ужесточений и стало заявление об увольнении 3000 госслужащих. Заметим, что процесс ужесточения законодательства и выявления нарушителей периодически ускорялся проявлениями президентского гнева. Особенно ускоряющее воздействие возымело выступление президента 13 января 2011 года на заседании своего Совета по противодействию коррупции. Обнаружив, что уже два года чиновники подают и публикуют декларации, а выявлен всего один коррупционер с дачей в Испании из Минобороны, а при этом «в Москве, как ни послушаешь, у всех там дворцы за городом», Дмитрий Медведев устроил разнос ответственным. Он потребовал с помощью Госналогслужбы и Генпрокуратуры проверить прежние декларации и до конца года предъявить наказанных коррупционеров (см. “Ъ” от 14 января). Что и было сделано. Правда, кого и за что уволили, пока не известно.
Эксперты отмечают, что механизм декларирования, как инструмент выявления признаков незаконного или коррупционного обогащения, пока не получился достаточно совершенным и эффективным. Согласно законодательству, декларации проверяются только на правильность заполнения, а также на полноту и достоверность. Однако эксперты указывают, что во многих странах декларации проверяются еще на так называемые «индикаторы коррупции», благодаря чему и выявляются коррупционные действия. Простым индикатором коррупции может считаться существенное превышение стоимости приобретенного имущества над размером официальных доходов. «Мы сопоставляли декларации,— говорит директор центра Transparency International Россия Елена Панфилова,— и видели комические истории, когда нам люди показывают доход 800 тыс. руб. в 2009 году, те же 800 тыс. в 2010-м, а единственная разница между декларациями — появление машины Porsche Cayenne. Непонятно, откуда машина, стоимость которой многократно превышает годовой доход, упала в декларацию. Никаких причин для ее появления там нет, ведь и никаких действий не указывается. И это нуждается в проверке. При этом мы обращались по поводу этих нестыковок в соответствующие органы, но нам там сказали, что тут нет причин реагировать».
Фактически речь идет о необходимости введения для лиц, замещающих госдолжности, декларации расходов. «Декларация расходов нужна. Она позволяет ловить госслужащего на вранье»,— считает директор департамента административной реформы Центра стратегических разработок ЦСР Владимир Южаков. Неожиданно сам президент, представляя свое послание Федеральному собранию 22 декабря 2011 года, поднял эту проблему. Он объявил: «В целях дальнейшего противодействия коррупции считаю правильным ввести контроль расходов лиц, занимающих государственные должности РФ и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Речь идет о декларировании крупных расходов на приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг».
Более того, Дмитрий Медведев к этому добавил, что для борьбы с коррупцией в дополнение к уже установленным в уголовном законодательстве кратным штрафам, увольнениям должностных лиц в связи с утратой доверия при совершении коррупционных правонарушений будет установлена и ответственность за незаконное обогащение, как это рекомендовано в Конвенции ООН по борьбе с коррупцией. Здесь, правда, возникает вопрос о соблюдении принципа российской Конституции о презумпции невиновности — ведь нормы о незаконном обогащении могут предполагать перенесение бремени доказательства о законности доходов на чиновника (см. интервью). Дмитрий Медведев в послании не стал вдаваться в тонкости этой проблемы. Он лишь отметил, что ответственность за незаконное обогащение будет «устанавливаться в соответствии с принципами именно нашей правовой системы».
Президент также не пояснил, будут ли в связи с этим ужесточаться и требования к декларированию. В том числе, будут ли чиновники обязаны указывать не только простые факты владения имуществом, как сейчас, а как в ряде зарубежных стран,— все операции с имуществом: покупку, продажу, обмен, дарение, операции с банковскими вкладами и ценными бумагами. Также пока не известно, есть в планах у президента введение так называемых деклараций интересов, в которых в том числе подробно декларируются источников доходов (см. интервью). Эти декларации направлены на предотвращение коррупционных правонарушений, заранее фиксируя то, что может к ним привести, в том числе возможные конфликты интересов.
«Декларирование интересов — это база. Это позволяет минимизировать проблемы контролеров, проверяющих соответствие доходов и расходов, и при этом расширяет возможность общественного контроля,— объясняет Владимир Южаков. По его словам, при наличии факта конфликта интересов (то есть возможности использования служебного положения для личного обогащения) не требуется привлечения спецслужб для поиска доказательств незаконных доходов. Интересы, как правило, существуют не один год, и их может проверить любой член комиссии. «Не надо выкапывать, сколько у чиновника рублей, сколько долларов, какой метраж в его особняке и какую должность занимает теща в такой-то организации. Если задекларирован конфликт интересов, то про тещу уже все известно, и сразу можно проверять, не числятся ли за тещей дополнительные доходы. Задача же не в том, чтобы подсчитать, сколько чиновник взял из кормушки, а в том, чтобы у людей не было соблазна создавать себе кормушки. И декларация о конфликте интересов уничтожает эти кормушки. Иначе можно погрязнуть в декларировании доходов и контроле»,— считает Владимир Южаков.
Для отслеживания конфликта интересов замдиректора центра «Transparency International — Россия» Иван Ниненко также предлагает в состав деклараций добавить сведения не только об участии родственников чиновников в коммерческих и некоммерческих организациях, но и указание сферы деятельности этих организаций, как, например, сделано в Великобритании для публичных должностных лиц.
Учитывались ли хотя бы какие-то простые индикаторы коррупции при проведенной проверке деклараций, которая привела к увольнению 3000 госслужащих, пока не известно. Доклад о проверках пока не опубликован и неизвестно, будет ли опубликован. Поэтому трудно понять, уволены ли чиновники за то, что им в декларацию неизвестно откуда «упало» что-то не соответствующее их доходам, или просто за то, что они неправильно ее заполнили.
Второй вариант не исключен. Как выяснил “Ъ”, в ходе прошедших проверок в ведомствах Генпрокуратура иногда квалифицировала как серьезные нарушения непреднамеренные ошибки в заполнении деклараций. При этом ошибки зачастую были вызваны несовершенством самих форм справок и отсутствием привычки их заполнять. Начальник управления налогообложения ФНС Надежда Чамкина на семинаре в ВШЭ привела несколько примеров, когда госслужащие указывали квартиры, которыми они владеют, только в той графе, где надо указывать имущество и вид собственности. Другую графу, где надо указывать сведения об обязательствах имущественного характера, они оставляли пустой. И Генпрокуратура признавала это чуть ли не сокрытием информации. «Я не знаю, куда потом эти нарушения будут представлены, какая галочка или клеймо будет поставлено на госслужащего»,— говорит Надежда Чамкина.
В ГПУ администрации президента признают, что проблемы «роста» неизбежны, и предлагают совершенствовать систему деклараций поэтапно, без резких движений и с учетом имеющихся возможностей. «Нужно какое-то время, нужно готовить людей, нужно какие-то организационные и технические меры для этого проводить. А если мы будем постоянно бежать и постоянно что-то обновлять, то, честно говоря, нам ничего в этой части сделать не удастся»,— считает сотрудник ГПУ президента Валентин Михайлов. Он предостерегает от проведения антикоррупционных мер, которые сами могут способствовать коррупции.
Елена Панфилова согласна с господином Михайловым. Но она указывает на то, что только диалог между теми, кто готовит правовые нормы, кто их применяет, и общества «позволит отсечь тех, кто хочет сделать так, чтобы никакие яхты и дачи не находили, и хочет, чтобы продолжался нынешний антикоррупционный саботаж».