Коротко

Новости

Подробно

Журнал "Коммерсантъ Власть" от , стр. 60
 Конъюнктура / Документы

Чем уже, тем лучше


       На прошлой неделе Дума усердно занималась сужением прав правительства, госслужащих и судей. И, как обычно, расширяла свои.
       
Земля и воля
       12 ноября Саратовская областная дума практически единогласно приняла закон "О земле", который разрешает свободную куплю-продажу земли безо всяких ограничений.
       Саратовский закон вряд ли можно назвать первенцем. Субъекты федерации начали вводить свое земельное законодательство еще в 1991 году. Среди пионеров были Башкирия, Республика Коми и другие регионы. В 1994 году эстафету приняли Воронежская и Свердловская области. А сейчас насчитывается уже более 50 регионов, имеющих свои нормативные акты, регулирующие земельные отношения. В основном они повторяют нормы Земельного кодекса, принятого Госдумой, но не подписанного президентом. То же самое можно сказать и о саратовском законе.
       Однако саратовский закон "О земле" тем и отличается от прочих, что содержит одно революционное положение. Это снятие всех ограничений на куплю-продажу земли. В Саратовской области можно продавать и покупать любую землю (даже сельскохозяйственные угодья) кому угодно (даже иностранцам) и в каких угодно количествах.
       Как и любой революционный закон, саратовский закон в ряде пунктов противоречит федеральному законодательству. Например, закон разделяет земли, находящиеся в госсобственности, на находящиеся в федеральной собственности и собственности Саратовской области. Между тем разграничение федеральной собственности и собственности субъектов федерации может проводиться лишь на основе федерального законодательства и указов президента.
       Кроме того, ст. 12 саратовского закона наделяет правительство России правом перевода федеральных земель из одной категории госсобственности в другую. Однако при этом саратовцы забыли, что компетенцию правительства определяет ст. 114 Конституции РФ. Конституция также устанавливает (ст. 72), что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. А ст. 76 Конституции РФ уточняет, что по вопросам владения землей должны приниматься федеральные законы.
       Закон "О земле" выводит областные земли на единый федеральный земельный рынок. Однако в соответствии со ст. 71 Конституции РФ установление основ единого рынка отнесено к ведению Российской Федерации, а не ее регионов.
       Разумеется, противоречит законодательству и самое главное положение закона — о свободной купле-продаже земли. Согласно действующему Земельному кодексу (РСФСР), купля-продажа земли допускается только в одном случае — при выкупе земель для государственных и муниципальных нужд. Да еще федеральный закон "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" разрешает также куплю-продажу садовых, приусадебных и дачных земельных участков.
       Саратовские депутаты также ввели земельный залог, которого нет в Земельном кодексе РСФСР, забыв ст. 334 Гражданского кодекса РФ, где сказано, что залог земельных участков регулируется федеральным законом об ипотеке.
       Наличие в ряде статей закона "О земле" противоречий Конституции, Гражданскому и Земельному кодексам может послужить причиной того, что его действие будет приостановлено. Но пока до этого не дошло — депутаты Думы ограничились тем, что призвали саратовских коллег привести закон "О земле" в соответствие с нормами Конституции.
       В том, чтобы новый закон действовал, заинтересованы многие. Во-первых, крупнейшие банки. Они уже проявили интерес к саратовской земле. Правда, земля интересует банковские структуры лишь как способ увеличения собственных капиталов — они собираются совершать сделки с землей, но вкладывать в землю большие деньги пока не в состоянии (такой возможностью располагают только Центробанк и Сбербанк, а они, разумеется, не участвуют в саратовском эксперименте). Кроме того, купля-продажа земли не относится к тем сферам коммерческой деятельности, которые могут принести немедленную прибыль. Это инвестиции долгосрочные. Так что интерес банков носит скорее перспективный характер — тот, кто первым займется землей, в будущем сможет претендовать на лидерство в этом не развитом пока бизнесе.
       Во-вторых, закон работает на бюджет Саратовской области. Его принятие позволят пополнить местную казну. Безусловно, от принятия закона выигрывает и губернатор области Дмитрий Аяцков. Теперь он вправе рассчитывать на благосклонность Кремля и продвижение по карьерной лестнице. В этом как раз и упрекают губернатора его оппоненты-аграрии, утверждая, что принятие закона обусловлено политическим заказом. Однако сам Аяцков признает лишь один политический мотив: "Россия может и должна противостоять иностранной экспансии. Залог тому — шестимиллионный 'саратовский калач'". При этом губернатор согласен на внесение изменений в закон "О земле" — если президент подпишет новый Земельный кодекс, принятый Госдумой, то закон будет приведен в соответствие с ним.
       Существуют два варианта дальнейшего развития событий. Либо Дума учтет саратовскую инициативу и примет новый Земельный кодекс в устраивающем президента варианте, то есть разрешит свободный оборот земель, либо по-прежнему будет тянуть с ним. Тогда в ближайшее время в субъектах федерации начнется массовое принятие местных законов о земле.
       
Служба и дружба
       14 ноября Государственная дума приняла в третьем чтении федеральный закон "О борьбе с коррупцией", разработанный председателем комитета Госдумы по безопасности Виктором Илюхиным. Закон впервые дает определение коррупции — это не предусмотренное законодательством принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, занимающими государственные должности.
       Как сказано в законе, он направлен на защиту прав и свобод граждан и обеспечение безопасности всех ветвей власти путем выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, а также путем устранения их последствий и наказания виновных. Основная тяжесть борьбы с коррупцией возлагается на органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенной и пограничной службы, а также налоговой полиции. При этом закон допускает создание в этих структурах спецподразделений по борьбе с коррупцией.
       Закон предъявляет суровые требования к госчиновникам. Согласно ст. 8, вводится жесткий финансовый контроль за лицами, претендующими на выполнение государственных функций. Чиновники должны предоставлять в налоговую инспекцию сведения о своих доходах и доходах супруги, а также о личном имуществе и об имуществе, составляющем общую собственность супругов.
       С чиновников также будут требовать сведения о подарках, материальных благах и услугах общей стоимостью свыше двух минимальных размеров оплаты труда. Информацию о гонорарах за выступления или книги чиновники тоже обязаны предоставлять в налоговые органы. Все эти сведения будут ежегодно публиковаться в официальных изданиях государственных органов Российской Федерации.
       В гл. III описаны виды коррупционных правонарушений и ответственность за них. Коррупционным правонарушением признано принятие дополнительного вознаграждения за государственную деятельность, принятие подарков или услуг в связи с исполнением государственных функций. Не забыты и туристические поездки за рубеж за счет коммерческих структур — это тоже правонарушение. Причем все это относится и к членам семьи госслужащего — они не вправе получать подарки и ездить в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет "несемейных средств".
       Если чиновник признан коррупционером, то все незаконно полученное им имущество отходит государству. А сам он подвергается дисциплинарному или уголовному наказанию, если его действия подпадают под статьи Уголовного кодекса.
       Описана в законе и ответственность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций за незаконную предпринимательскую деятельность. В случае уличения ведомств в незаконном бизнесе на них накладывается административный штраф в размере от 50 до 500 минимальных зарплат с конфискацией незаконно полученных сумм.
       Как и саратовский закон, закон "О борьбе с коррупцией" содержит ряд противоречий Конституции и другим федеральным законам. Например, закон распространяет финансовый контроль на членов семьи государственного служащего. Но это противоречит ст. 23 Конституции РФ, которая устанавливает право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Также этот пункт противоречит ст. 12 закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", которая возлагает обязанность представления сведений о доходах только на лицо, поступающее или состоящее на госслужбе.
       В случае непредставления этих сведений, согласно новому закону, чиновника увольняют или иным образом освобождают от должности. Это, в свою очередь, противоречит трудовому законодательству: увольнение может иметь место только в связи с работой (службой) и по основаниям, предусмотренным КЗОТом. А увольнения на основании непредоставления сведений о доходах кодекс не предусматривает.
       Кроме того, закон утверждает, что чиновника можно уволить за непредоставление сведений об открытии личных банковских счетов. Однако ст. 857 Гражданского кодекса гласит, что банк обязан хранить тайну вклада. Поэтому даже если госслужащий сообщит номер своего счета, выявить коррупционера, не нарушив закона, не получится.
       В общем, противоречий действующему законодательству в законе "О борьбе с коррупцией" множество. Заботясь о жестком контроле за чиновниками, законодатели напрочь забыли о правах человека. Можно, конечно, оправдать это тем, что коррупция в России достигла невиданного размаха. Тем не менее это не повод для того, чтобы бороться с ней незаконными методами.
       
Судья и палач
       19 ноября вступил в силу закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР". Суть его в том, что судьи лишаются права возбуждать уголовные дела (в частности, закон отменяет действие ст. 418 УПК и излагает в новой редакции ст. 415).
       Споры по поводу ст. 418 велись уже давно. Еще в ноябре прошлого года Конституционный суд признал неконституционными положения части первой и части второй этой статьи.
       
       Часть первая ст. 418 предоставляет судьям полномочия по возбуждению уголовных дел. Судья может возбуждать уголовные дела по следующим статьям УК: 115-й (умышленное причинение легкого вреда здоровью), 116-й (побои), 129-й (клевета), 157-й (злостное уклонение от уплаты алиментов) и ряду других, предусматривающих санкции за малозначительные правонарушения.
       Часть вторая той же статьи обязывает судью изложить в постановлении о возбуждении уголовного дела формулировку обвинения.
       
       Таким образом, судья не только осуществлял правосудие, но мог выполнять и обвинительные функции, которыми во всем мире наделен только прокурор. Кроме того, обвинительные полномочия судей противоречили не только цивилизованной практике, но и конституционному принципу состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ). Когда уголовное дело возбуждал судья, этот принцип нарушался, поскольку подсудимый оказывался под двойным обвинением (судьи и прокурора) при односторонней защите. А судья в этом случае не являлся непредвзятым свидетелем состязания сторон.
       По всем этим причинам Конституционный суд и отменил этот порядок. Однако Верховный суд дал свою трактовку его постановлению. В телеграмме, разосланной в суды от имени пленума Верховного суда, утверждалось, что отменена лишь протокольная форма дознания (досудебная подготовка материалов) по уголовным делам, которые может возбуждать судья, а обвинительных функций судья не лишен. Согласно трактовке пленума, выходило, что судье даже не обязательно знакомиться с материалами дела. Он может возбудить его без предварительных действий органов дознания, то есть без установления обстоятельств совершения правонарушения, личности правонарушителя т. п.
       Закон "О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР" внес в этот вопрос окончательную ясность. Теперь судьи однозначно лишены права возбуждать уголовные дела по "незначительным" статьям УК. Согласно новой редакции ст. 415 УПК, его получил начальник органа дознания — при наличии достаточных оснований он возбуждает уголовное дело и направляет его прокурору, в то время как раньше орган дознания только собирал материалы и передавал их в суд.
       Таким образом, судам и органам дознания наконец приданы свойственные им функции. Однако в УПК остались другие статьи, предоставляющие судье обвинительные полномочия. А значит, говорить о том, что российские суды полностью соблюдают права человека, преждевременно.
       
Время и деньги
       Комитет Думы по вопросам геополитики подготовил законопроект "Об управлении государственными внешними активами, унаследованными РФ". Если он будет принят, правительству придется потесниться и допустить законодателей к контролю за поступлением средств от погашения иностранных долгов, унаследованных Россией от бывшего СССР.
       Дело в том, что законопроект содержит важную новацию: для частичного или полного отказа взыскания долгов с иностранного заемщика правительству придется утверждать такой отказ в виде федерального закона. Предоставление отсрочек по погашению долга (на общий срок свыше семи лет) также должно быть согласовано с законодателями. Эти изменения значат гораздо больше, чем может показаться на первый взгляд. В зарубежных кредитах России основную часть составляют долги бывших сателлитов СССР из стран третьего мира и социалистического лагеря, относящиеся к категории условно безнадежных. И хотя, вступив в Парижский клуб кредиторов, Россия оговорила, что максимальная ставка списания по долгам развивающихся стран — 65%, реально погасить удастся в лучшем случае 20-25% накопленной задолженности. Таким образом, частичный или полный отказ от долговых обязательств, не говоря уже о предоставлении длительных рассрочек по погашению задолженностей, о которых идет речь в законопроекте, будет одной из основных форм работы с должниками России.
       Долговое наследство России уже не первый год дразнит воображение Думы, особенно ее левого крыла. Сумма, безусловно, астрономическая — по различным оценкам, от 100 до 150 миллиардов долларов. И даже при нынешнем, черепашьем темпе погашения долгов поступления от стран-должников составляют около $1,5-2 миллиардов в год.
       Между тем до последнего времени Дума не имела никакого отношения к этим деньгам. Контроль за поступлением средств по иностранным госдолгам был целиком в руках правительства. Согласно действующему закону о государственных внешних заимствованиях и госкредитах, парламент утверждает только общие суммы ежегодных кредитов и международные договоры России со странами-заемщиками на суммы свыше $100 миллионов.
       Такое положение уже давно не устраивает депутатов левых фракций и ЛДПР, которые пребывают в уверенности, что чиновники Минфина в корыстных целях занижают реальные возможности получения иностранных долгов, а благодаря МВЭСТ поставки товаров в счет долгов стали золотым дном для разного рода фирм-импортеров и иностранных посредников. Вот по инициативе ЛДПР думский комитет по вопросам геополитики и приступил два года назад к разработке соответствующего законопроекта. А Счетная палата проверила, как правительство работает с зарубежными долгами, и пришла к выводу о "многочисленных нарушениях" и "недостаточности правовой базы" в этой сфере.
       Очевидно, что кабинет постарается максимально смягчить формулировки закона в процессе его принятия. В противном случае новый закон нанесет чувствительный удар по и без того не слишком успешной деятельности правительства по возврату безнадежных долгов. Ведь, чтобы оформить отдельными законами условия погашения долга каждой из стран-должников, потребуется огромное время. К тому же, учитывая открытое недовольство левого большинства Думы политикой списания долгов, можно утверждать, что в подавляющем большинстве случаев исход голосования по ним не будет благоприятным для правительства.
       
       ВЛАДИМИР СТУПИН
       
Комментарии
Профиль пользователя