Российские власти освоили формулу финансовой стабилизации: брать в долг нужно как можно меньше, а отдавать старые долги — как можно позже. Сокращать заимствования предлагается субъектам федерации. А ждать денег от федерального правительства — вкладчикам Сбербанка.
Непослушные субъекты
Завтра, 15 октября, Госдума должна рассмотреть в первом чтении законопроект "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Если он будет принят, у российского правительства появится шанс взять региональные финансы под свой контроль.
Самый мощный в России рынок — государственных ценных бумаг — до сих пор не имеет полноценной законодательной базы. Конечно, принятый еще весной 1996 года закон "О рынке ценных бумаг" на него распространяется. Но он ориентирован в первую очередь на корпоративные бумаги — статьи о гособязательствах имеют в основном так называемый отсылочный характер — они отсылают к несуществующим федеральным законам.
Между тем состояние рынка государственных ценных бумаг, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Речь не о центральной власти: она-то осуществляет заимствования в строгом соответствии с федеральным бюджетом. Речь о регионах: деньги там любят занимать ничуть не меньше, а контроля нет почти никакого. Ни сумма, на которую можно выпустить госбумаги в текущем году, ни лимит средств на их обслуживание в бюджетах обычно не устанавливаются. Это приводит зачастую к эмиссии необеспеченных ценных бумаг, то есть к "полному беспределу", по меткому выражению главы департамента ценных бумаг Минфина Беллы Златкис.
Это значит, что все усилия правительства по снижению бюджетного дефицита могут быть сведены на нет. Ведь точкой их приложения остается только федеральный бюджет, а дефициты местных бесконтрольно увеличиваются. Если так будет продолжаться, в ближайшее время страну ждет не финансовая стабилизация и экономический рост, а финансовый крах со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Московские воспитатели
Такая перспектива правительство, разумеется, не устраивает, почему оно и разработало названный законопроект. Ъ уже писал о нем подробно (#20, с. 50) — напомним коротко главные его положения.
Прежде всего документ предусматривает только один вид гособязательств — эмиссионная ценная бумага. Векселя, которых за последнее время навыпускали столько, что они не поддаются уже никакому учету, из оборота исключаются (в полном соответствии с принятым недавно (см. Ъ #11, с. 52) законом "О простом и переводном векселе").
Сокращается и число эмитентов. Согласно проекту, ими могут быть только ответственные за составление и исполнение бюджета органы власти. И ни в коем случае не министерства, железные дороги и другие хозяйственные субъекты, которые сегодня бесконтрольно выпускают долговые обязательства под собственные гарантии.
Это создает предпосылку для того, чтобы ввести третье, и главное, ограничение: объем эмиссии госбумаг не может превышать 30% доходов соответствующего бюджета, а затраты на обслуживание долга — 15% его расходов. Сделки с ценными бумагами, выпущенными в превышение этих нормативов, признаются ничтожными.
Эти цифры взяты не с потолка. Как пояснила Ъ Белла Златкис, "таково требование МВФ к России. Оно подтверждается и нашими расчетами по местным бюджетам — превышение показателем дефицитного финансирования порогов в 15% и 30% наносит ущерб в первую очередь социальным расходам (страдают зарплата и пенсии), не говоря уже об инвестиционных программах".
Кроме того, право размещать долговые обязательства на внешнем рынке (евробонды) новый закон оставит только тем субъектам федерации, которые не получают трансфертов из федерального бюджета. Дотационные регионы и муниципальные образования на еврорынок не пустят.
Возникает вопрос: почему контроль над региональными бюджетами правительство пытается установить с помощью закона о рынке госбумаг, а не с помощью Бюджетного кодекса, который в октябре должен быть рассмотрен уже во втором чтении? Дело в том, что на фоне развернувшихся в Госдуме баталий по исполнению бюджета-97 и проекту бюджета-98 надежда на скорое принятие Бюджетного кодекса становится все более призрачной. В этой ситуации у правительства гораздо больше шансов провести необходимые положения через менее конфликтный закон о государственных ценных бумагах. Впрочем, если Бюджетному кодексу в парламенте повезет, Минфин, по сведениям Ъ, не будет возражать против того, чтобы перенести в него из закона о государственных ценных бумагах чисто бюджетные статьи.
Привет федерации
Принятие этого законопроекта, бесспорно, отвечает интересам России — страна не может существовать без единой системы управления государственным бюджетом. Возможно, правительству повезет и оно сможет убедить в этом Госдуму. Но ей вряд ли удастся убедить в этом Совет федерации.
Заседающие там губернаторы и так лишатся в следующем году чуть не двух третей дотаций из федерального бюджета и еще почти 60 трлн доходов в результате введения Налогового кодекса. Поскольку на рост налоговых поступлений рассчитывать вряд ли приходится, им остается восполнять недостаток денег, занимая их на финансовых рынках, то есть выпуская облигации. Это привычный для них путь: общее сальдо бюджетов субъектов федерации стало отрицательным еще в 1995 году и год от года превышение расходов над доходами становится все более угрожающим (см. диаграмму 1).
Отдельный вопрос — с внешними заимствованиями, которые, как известно, обходятся дешевле, а потому гораздо выгоднее. Из 88 российских субъектов федерации только 12 являются устойчивыми донорами (у них налоговые поступления более чем в 1,5 раза превышают расходы) и не получают трансфертов из федерального бюджета (см. диаграмму 2). Следовательно, правительственный проект закрывает дорогу на внешний рынок большинству регионов.
Рассчитывать на то, что верхняя палата парламента поведет себя в этой ситуации как унтер-офицерская вдова и, проникнувшись высшими государственными интересами, отсечет регионам последние источники доходов, по меньшей мере наивно. Стало быть, в ходе обсуждения из проекта как минимум будут исключены наиболее опасные для губернаторов положения. Но Совет федерации, скорее всего, его просто провалит.
Неоплатный долг родины
Не прошло и полутора лет с тех пор, как президент поручил правительству в трехмесячный срок разработать "Федеральную программу восстановления обесценившихся в 1991-1996 годах сбережений граждан Российской Федерации". И вот ее проект почти готов.
Главная идея программы чрезвычайно проста: чем дольше компенсировать, тем лучше ("чем выше сумма сберегательного долга, тем дольше конкретные граждане будут ожидать получения 'живых' денежных средств в сколько-нибудь ощутимых размерах", как сформулировано в программе). Правительство нетрудно понять: если 350 млрд советских рублей — а именно о таких деньгах идет речь — проиндексировать хотя бы в 1000 раз, то получится сумма сопоставимая с доходами федерального бюджета. На последнем заседании рабочей группы правительства глава ФКЦБ Дмитрий Васильев призвал трезво оценивать возможности российской экономики — по его мнению, ежегодно на эти цели можно выделять не более 0,3-0,5% ВВП, иначе "всей российской экономике грозит развал".
Понимая это, правительство предлагает "наиболее предпочтительный вариант индексации" — исходя из реальных возможностей бюджета. Сумма основного долга, зафиксированная на 20 июня 1991 года, будет проиндексирована по такой схеме: первые 250 рублей — в 2700 раз, еще 1000 рублей — в 1080 раз, а все остальное (свыше 1250 рублей) — в 540 раз. Предварительно из исходной суммы будет вычтено все, что вы сняли со счета после 20 июня 1991 года, компенсация, произведенная в 1994 году, и проценты, начисленные на основной вклад. Напомним, что цены за указанный период выросли примерно в 10 000 раз, так что получить полную сатисфакцию вкладчикам заведомо не удастся.
Но это еще не все. Потому что даже этих денег вы не увидите. Суммы компенсаций, рассчитанные описанным образом, предполагается оформить в виде целевых долговых обязательств (ЦДО). Это будут "бездокументарные ценные бумаги" — видимо, просто штамп в сберкнижке. "Номинал ЦДО устанавливается применительно к уровню цен... 1 июля 1996 года", а их текущая стоимость (по которой ЦДО предполагается впоследствии погасить) определяется "ежемесячно путем умножения... номинальной стоимости на индекс потребительских цен за время, прошедшее с 1 июля 1996 года".
Переход права на компенсацию будет возможен только по наследству. Реестр владельцев ЦДО правительство поручит вести независимой организации, финансировать которую будет Сбербанк "из средств, выделяемых на обслуживание государственного долга по вкладам".
Остается один вопрос: пусть не дети, но внуки-то незадачливых вкладчиков хоть что-нибудь получат? Такую возможность полностью исключить нельзя. Правительство приблизительно подсчитало, что после всех индексаций оно с учетом страховых полисов будет должно порядка 330 трлн рублей (около 13% ВВП). Поскольку, по его оптимистичному прогнозу, "без существенного ущерба для российской экономики возможно каждый год направлять из федерального бюджета средства в размере 0,4-0,6% от ВВП", программа восстановления вкладов "будет полностью завершена к 2021 году". То есть 330 трлн собираются выплатить в течение 21 года (начнут с 2001-го) — примерно по 17 трлн в год.
Кстати, для справки: в проекте бюджета-98 на компенсацию предусмотрено всего 5 млрд рублей (с учетом деноминации в 1000 раз). Эти деньги, согласно президентскому указу 1996 года, в следующем году собираются раздать в утешение тем гражданам, которые имели счастье родиться в 1922-1926 годах. Они уже почти дожили до компенсации.
Патентное средство
7 октября было опубликовано и вступило в силу постановление правительства #1203 "О российском агентстве по патентным и товарным знакам". Все ведомства и организации, имеющие отношение к патентному делу, реформируются и подчиняются названному агентству (оно было создано еще в августе прошлого года вместо развалившегося "Роспатента").
Ситуация на российском патентном рынке кардинально, конечно, не изменится. Но агентство станет козырной картой России на многочисленных и весьма непростых переговорах с международными организациями. К факту его создания Москва сможет апеллировать каждый раз, когда ее будут обвинять не только в распространенных случаях авторского пиратства, но и в неурегулированности прав промышленной собственности вообще. А это, как известно, одно из основных препятствий на пути России во Всемирную торговую организацию.
В чем же будет заключаться перестройка? Три организации — Всероссийский научно-исследовательский институт государственной патентной экспертизы (ВНИИГПЭ), управление прав промышленной собственности и производственное предприятие "Патент" — сливаются в одну — Федеральный институт промышленной собственности (ФИПС). Он будет заниматься приемом патентных заявок на объекты промышленной собственности, их экспертизой и хранением патентов.
К ФИПСу "в качестве структурных подразделений" присоединяются еще два госучреждения — Всероссийская патентно-техническая библиотека и Российское агентство по правовой охране программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных схем. Всероссийский научно-исследовательский институт патентной информации (ВНИИПИ) преобразуется в информационно-издательский центр самого агентства, предварительно передав ФИПСу функции "выпуска бюллетеней и других официальных изданий по вопросам охраны промышленной собственности, правовой охраны программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем".
Выдает патенты, разумеется, само агентство. Поэтому следует обратить особое внимание на пункт 7 постановления. Им правительство поручает агентству вместе с Минюстом представить предложения об образовании в своем составе структуры, которая выполняла бы функции Высшей патентной палаты (ее существование предусмотрено в "Патентном законе Российской Федерации" и в законе "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров"). Таким образом, обжаловать решения агентства можно будет только в нем самом. Но это, конечно, вовсе не означает, что обиженные не смогут искать правды в суде.
ВЛАДИМИР СТУПИН