Впервые за последние годы у всех, кто интересуется экономической политикой России, появилась возможность заглянуть в будущее не на неделю или месяц вперед, а на годы. Такой шанс дает "Заявление правительства и Центрального банка Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 год". Решение совета директоров Международного валютного фонда от 26 марта о предоставлении России рекордного кредита в $10,1 млрд говорит о поддержке международными финансовыми кругами тех целей, которые поставило перед собой в этом заявлении российское правительство. А это значит, что совместное заявление получило лучшие гарантии выполнения из всех возможных.
Появление совместного заявления — условие предоставления стране-заемщику кредита МВФ. Разумеется, в нынешних условиях второй по величине кредит в истории МВФ (в прошлом году свыше $16 млрд получила Мексика) для России не был стопроцентно обусловлен соответствием взятых российским кабинетом обязательств международным стандартам. Решающее слово при представлении кредитов традиционно остается за США, и это слово было произнесено еще до того, как в Москве завершилась работа над проектом заявления. Накануне президентских выборов американская администрация не горела желанием сделать подарок российским коммунистам, отказав России в кредитной поддержке. Из этого, разумеется, не следует, что заявление сделано технически небрежно или экономически двусмысленно. Просто оно могло быть поддержано МВФ и в том случае, если бы готовилось менее тщательно. Тем не менее, в отличие от предыдущих совместных заявлений 1993-95 годов, нынешнее проработано весьма детально, что повлияло на его объем — он рекордно большой.
Тщательность подготовки, однако, скажется в последующие три года, когда России придется выполнять взятые на себя обязательства. Помесячный мониторинг экономической политики, который будет осуществлять специальная рабочая группа из экспертов правительства, Центрального банка и МВФ, означает, что, получив очередной транш кредита, российское правительство не может быть уверено в том, получит ли следующий через 30 дней. Вопрос, насколько необходима такая ограниченность в свободе действий, сейчас является уже праздным: кредит МВФ дешевле, чем кредиты коммерческих банков, а антиинфляционная политика требует покрытия бюджетного дефицита как из внутренних, так и внешних источников. Более того, без одобрения МВФ экономической программы российского правительства надеяться на реструктуризацию внешней задолженности России, оцениваемой в $116 млрд, нереально. Впрочем, с точки зрения российских деловых кругов важно даже не это (в конце концов, многие представители финансово-промышленной элиты с ностальгией вспоминают эпоху дешевых денег). Правительство и Центральный банк России волей-неволей вынуждены последовательно либерализовывать национальную экономику, подводя ее к западным стандартам. Постепенно предпринимательский климат в России становится все более благоприятным. Немалая заслуга в этом принадлежит МВФ, являющемуся третьей стороной соглашения об экономической политике, которое заключают правительство и Центральный банк.
Однако достаточно агитации за мир и дружбу между народами. Признание экономической политики российского правительства международными финансовыми организациями оборачивается весьма привлекательными программами поддержки малого бизнеса или еще более впечатляющими программами технического оснащения российских банков. И это не говоря о кредитовании различных экономических проектов по линии Международного банка реконструкции и развития, партнерами которого в каждом конкретном случае выступают российские банки. Без формального одобрения советом директоров МВФ экономической политики России российская финансовая элита была бы лишена многих приятных подарков, к которым она, надо признать, за последние годы успела привыкнуть.
Для более широкого круга экономически активного населения России главное достоинство ежегодного ритуала составления совместных заявлений правительства и ЦБ об экономической политике заключается в том, что предается гласности логика действий до сих пор традиционно замкнутых институтов власти. Более того, фактически обнародуется перечень всех основных документов, которые будут приняты в наступившем году правительством и Центральным банком, и их основное содержание. Без цивилизующей роли международных финансовых организаций подобная открытость власти еще долго оставалась бы предметом несбыточных желаний той части российского общества, которая в силу своего положения не имеет возможности самостоятельно заглянуть на кухню правительства.
Есть ли что-нибудь в нынешнем заявлении, что отличало бы его от предыдущих? Разумеется. В некотором роде произошел качественный скачок, выразившийся в двух элементах. Во-первых, в программе содержится более общая среднесрочная стратегия на 1996-1998 годы, и, во-вторых, детализирована программа действий на 1996 год. И первое и второе — свидетельства постепенно набирающей силу тенденции стабилизации экономики. Правительству получает шанс выступить не только в характерной для него в последние годы роли пожарной команды, но и в роли штурмана, прокладывающего курс к намеченным целям.
Исключительно важным моментом является преемственность экономического курса: в целом нынешнее совместное заявление развивает основные положения предыдущего; многое из того, что так и не было реализовано в прошлом году, включено в повестку дня экономической политики этого года. Нереализованными остались, например, намерения правительства обеспечить обслуживание федерального бюджета исключительно через систему Казначейства, провести налоговую реформу и инкорпорировать в бюджет все внебюджетные фонды. Не был формально достигнут и показатель среднемесячной инфляции в 4% (реально он чуть превышал 7%), осталось невыполненным и обязательство снизить к концу года инфляцию до 1% в месяц. Правда, с самого начала была очевидна нереальность этой цифры, что дает основания рассматривать ее скорее как символ, а не как конкретную цель, которой надо добиться во что бы то ни стало. Тем не менее по многим направлениям обязательства, принятые правительством и ЦБ в 1995 году, были либо полностью, либо в значительной части выполнены. Это, в свою очередь, дает основания отвергнуть обвинение правительственных оппонентов в сугубо декларативном характере совместных заявлений.
Итак, что будет представлять из себя экономическая политика в 1996 году и в последующие два года? Несмотря на все опасения, высказывавшиеся в начале этого года, революции не предвидится. Правительство декларирует приверженность идее комплексной аграрной реформы и принимает обязательство внедрить процедуры регистрации права собственности на землю, а также механизма ипотечного кредитования. Как показывает практика, фактически эти обязательства правительством уже выполнены в ранее принятых президентских указах.
По-прежнему одно из главных направлений деятельности правительства и ЦБ — проведение "сдержанной макроэкономической политики как необходимой предпосылки устойчивого экономического роста". Правительство и Центральный банк уверены в том, что этот рост наступит уже в этом году: в 1996-1997 годах реальный рост ВПП должен составить 2-4%, а в последующие три года — до 6%. К концу года планируется выйти на показатель инфляции в 1% в месяц, причем в последующие годы этот уровень снизится незначительно.
Наиболее рискованно в данном случае уверенно планировать рост ВВП. С середины осени прошлого года статистика фиксирует неуклонный спад, опрокинувший восторженные прогнозы августа-сентября о наступлении фазы депрессии и предпосылках к последующему экономическому подъему. К настоящему моменту перед правительством стоит все та же цель — добиться прекращения промышленного спада. Цикл, начавшийся еще в 1990 году, так и не завершен. В данном случае у правительства, правда, есть определенные основания утверждать, что на самом деле ситуация гораздо лучше, чем то рисуют цифры официальных отчетов. Однако эти основания весьма двусмысленны — объем российской теневой экономики оценивается в пределах от 50 до 100 процентов от охваченной официальными контрольными органами. С учетом этого фактора реальная ситуация в экономике выглядит гораздо более привлекательно. Косвенно верность такого анализа подтвердили и исследования Всемирного банка — углубленный анализ показал, что реальный спад в 1994 году составил всего около 4,5%.
Справедливости ради также следует отметить, что сейчас правительство отказывается от жесткого прогнозирования большинства экономических показателей, косвенно демонстрируя тем самым более глубокое понимание теории монетаризма. Она требует от правительств ставить перед собой только те цели, которые они могут самостоятельно достичь. Такие вещи как экономический рост или инфляция являются многофакторными, и правительство — лишь один из этих факторов, хотя и весьма весомый. В нынешнем совместном заявлении четко планируются лишь показатели бюджетного дефицита (4% ВВП в 1996-м и 2% — в 1998 году; в 1995 году этот показатель составил 5%), собираемости налогов (в 1996 году на один процент ВВП — до 11,5%, в 1997 году — до 13,5, а в 1998 году — до 14,5%) и международных резервов органов денежно-кредитного регулирования ($20 млрд к концу 1996 года).
Повышению доходов бюджета в совместном заявлении вообще уделено очень много места. Даже у непредвзятого читателя создается впечатление, что авторы заявления находились под давлением цифр первых месяцев этого года, когда собираемость налогов упала на 40%, а задолженность по платежам в бюджет достигла рекордной отметки в 41 триллион рублей. В перспективе выделяются два направления налоговой реформы. Первое — уменьшение различий в относительном распределении налоговых поступлений в бюджет от различных секторов экономики. Это означает, что топливно-энергетическому комплексу предстоит в полной мере ощутить на себе, что значит быть становым хребтом экономики: планируется в течение самого ближайшего времени увеличить объем поступающих из этого сектора экономики налогов до величины, "полностью адекватной" его доле в ВВП. Отмена льгот по уплате является лишь одной из мер в этом направлении. Другое направление — повышение акцизов на нефть, бензин, электроэнергию и (как подчеркивается в заявлении, "в особенности") природный газ. В нынешнем году планируется значительно повысить сборы за транспортировку нефти и газа.
Второе направление реформы состоит в постепенном переносе центра тяжести с налогов, взимаемых с предприятий, на налоги с физических лиц и налоги на потребление. О том, что эта часть совместного заявления будет выполняться с опережением графика, свидетельствует тот факт, что в сейчас в Министерстве финансов уже практически завершена подготовка проекта указа "О мерах по совершенствованию контроля за соответствием расходов на потребление граждан Российской Федерации фактически получаемым ими доходам". В соответствии с проектом, любая покупка свыше 1000 минимальных заработных плат должна быть сопровождена декларацией об источнике происхождения средств покупателя.
Еще более жесткие меры содержатся в проектах двух других указов, также разработанных в Минфине. Указ "О мерах по улучшению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного денежного обращения" предусматривает возможность получение наличных средств в банках только после уплаты всех платежей в бюджет и внебюджетные фонды. При этом сумма расходов на хозяйственные нужды не должна превышать в месяц одной двенадцатой части оплаченного уставного капитала (но не более 3000 минимальных заработных плат в год). Указ "О мерах по повышению собираемости налогов и упорядочению безналичного денежного обращения" должен ввести систему предоставления деклараций, содержащих сведения о партнере по всем сделкам, превышающим $100 000. Все расчеты по сделкам должны будут осуществляться только с основных расчетных (текущих) рублевого и валютного счетов. Еще одно новшество, предусмотренное в совместном заявлении, — введение обязательных счетов-фактур по налогу на добавленную стоимость в настоящий момент также реализуется в проекте указа "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины".
Другие меры, носящие фискальный характер, тем не менее в полной мере не могут быть отнесены исключительно к налоговой политике. Например, совершенно очевидна линия правительства на совершенствование управления государственной собственностью. В качестве "неотъемлемой части" усилий по совершенствованию налогово-бюджетной политики авторам послания видится система мер по улучшению показателей финансовой деятельности предприятий, в которых принимает участие государство. Следует отметить, что вопреки бытующему представлению правительство не собирается сворачивать программу приватизации. Смещаются лишь акценты: признавая необходимость ускорения второго этапа приватизации, совместное заявление оговаривает, что целевые показатели должны достигаться за счет качественных параметров процесса приватизации (стоимость), а не количества приватизируемых предприятий. При этом кабинет берет на себя весьма серьезное обязательство: "Правительство не будет осуществлять ренационализацию или увеличивать свою долю в капиталах предприятий или коммерческих банках". Правда, накануне президентских выборов следует оговориться — нынешнее правительство. Кстати, до 30 июня текущего года планируется продать "как минимум" 1000 остающихся в государственной собственности предприятий, а до конца года будут приватизированы не менее пяти крупных объектов, находящихся в госсобственности, включая, возможно, и объекты недвижимости.
В целом, однако, уже сейчас можно прогнозировать, что главной проблемой при реализации совместного заявления будет не столько радикализм или нерадикализм отдельных его положений, а тот факт, что оно фактически вызовет провал поступлений в доход уже утвержденного бюджета на 1996 год. Как горько пошутил один из разработчиков документа, "нам дали десять миллиардов, забрав при этом четыре с половиной". Действительно, реализация таких мер, как снижение среднего уровня импортных пошлин, сокращение разброса тарифных ставок, снижение объема льгот и исключений, позволяющих вносить таможенные пошлины не по максимальной ставке, отмена экспортных пошлин (окончательно с 1 июля) — все это приведет к необходимости предпринимать компенсационные шаги. При этом, как показывают предварительные расчеты, легкомысленно надеяться, что этого удастся избежать без применения драконовских или квазидраконовских фискальных мер. Впрочем, есть и такой вариант, апробированный Министерством путей сообщения. В ходе переговоров с экспертами МВФ министр Геннадий Фадеев настоял на внесении принципиальных изменений в пока еще окончательно не утвержденные правительством приложения к совместному заявлению правительства и ЦБ. Как признался в минувшую пятницу сам Фадеев, в текст одного из приложений Министерство экономики под давлением МВФ включило формулировку о переводе железных дорог страны на коммерческую основу. В ходе последующей аппаратной борьбы руководству МПС, выступавшему за сохранение государственной монополии на железные дороги и категорически против их приватизации, удалось при поддержке премьера отстоять свои позиции. В окончательном тексте проекта вместо слов о приватизации железных дорог будет присутствовать ни к чему не обязывающая декларация о необходимости "продолжения реформ" в системе МПС.
Возможно, это заявление министра не было вызвано одним только эмоциональным подъемом от одержанной победы. Правительство сигнализирует о готовности пересмотреть некоторые договоренности, достигнутые на экспертном уровне. Не исключено, что при утверждении второй части совместного заявления нас будут ждать и определенного рода сюрпризы. Судя по всему, они будут спокойно восприняты МВФ. В конце концов, лучше неожиданности с правительством Виктора Черномырдина, чем полная прогнозируемость "красного" кабинета Геннадия Зюганова.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ