В своем послании Федеральному собранию Борис Ельцин дал понять, что полон решимости использовать свои полномочия для принятия указов по важнейшим направлениям законодательной реформы. И это не только воодушевляет, но и вызывает целый ряд вопросов. С точки зрения экономической политики главный из них такой: не приведет ли президентская активность к дестабилизации существующей системы экономического законодательства и конфликту с Государственной думой?
По-видимому, ответ следует дать сразу, и он будет звучать так: опасаться хаоса в существующем законодательстве серьезных оснований пока нет, но конфликт с нижней палатой российского парламента вполне возможен. В случае попытки президента реализовать в предстоящие два-три месяца заявленные в послании намерения придать новый импульс процессу формирования современного экономического законодательства между Кремлем и Думой может разгореться законодательная война. Если этому прогнозу суждено сбыться, то целесообразно взять слово "война" в кавычки, поскольку ничего общего с кошмарами войны законов эпохи противостояния с союзным центром или борьбы с Верховным советом Руслана Хасбулатова этот конфликт иметь не будет. Его наиболее вероятной формой скорее всего станет активная бомбардировка Конституционного суда запросами о соответствии Основному закону указов президента.
Совершенно очевидно, что ни одна партия и ни одно движение за исключением НДР не заинтересованы на данном этапе в серьезном развитии экономического законодательства вообще. Прежде всего потому, что принятие законов, конституирующих и развивающих недавно возникшие экономические отношения, в конечном счете будет работать на нынешнюю политическую и экономическую элиту и затруднит в будущем демонтаж системы свободного предпринимательства (или, точнее, того, что в России принято называть свободным предпринимательством). Во-вторых, попытка коммунистов реализовать относительное большинство голосов в нижней палате парламента и добиться принятия законов с целью ревизии существующего законодательства, ориентированного на евро-американские стандарты, неизбежно натолкнется на противодействие президента, имеющего в своих руках сильное оружие в виде права вето. Даже в весьма гипотетическом случае принятия того или иного "коммунистического" закона его реализация окажется весьма проблематичной, поскольку для этого требуется издание исполнительной властью соответствующих подзаконных актов. Без них ни один закон не сможет полноценно заработать. Парадокс, но иногда и обременительная бюрократия может таить в себе приятные сюрпризы для тех, кто поставил целью своей политической деятельности приведение ее в соответствие с либеральными западными нормами.
Все это диктует оппозиционным фракциям Думы единственную линию поведения, которая в предстоящие до президентских выборов месяцы может принести хоть какие-то дивиденды, а именно: бездействие в отношении наиболее важных, с точки зрения рыночной экономики, законопроектов. Правда, в этом случае дивиденды можно считать начисляемыми по известному принципу софистов "что не потерял, то приобрел". Собственно, именно линию на затягивание обсуждения ключевых проектов сейчас и можно наблюдать в Государственной думе. Несмотря на довольно внушительный список законодательных приоритетов, недавно утвержденный Думой (свыше 500 законопроектов) и задающий депутатам практически невозможный темп работы — примерно один закон в три дня, прошедшие с момента избрания новой Думы три месяца не внесли существенных изменений в законодательство. Около 40 законопроектов, уже рассматривавшихся предыдущим составом Государственной думы и поэтому находящихся в высокой степени готовности, как ждали, так и продолжают ждать очереди, чтобы лечь на президентский стол с сопроводительной надписью: "Принят Государственной думой... утвержден Советом федерации..." Среди них такие фундаментальные правовые акты, как Земельный кодекс и первая часть Налогового кодекса.
Возможно, именно отсутствие у думского оппозиционного большинства видимого желания заниматься этими проектами и побудило Бориса Ельцина сделать в своем послании парламенту акцент на конституционной нормотворческой роли главы государства. Правда, в самой Конституции, а точнее в ст. 90, эта роль описана весьма кратко: "Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения... Указы и распоряжения президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и ее законам". Из этого понятно только, что статус указов главы государства ниже статуса законов, что, впрочем, следует из доктрины права и принципа разделения властей. Однако понять, насколько ограничена нормотворческая компетенция главы государства, исходя из Конституции невозможно. Совершенно очевидно, что своим указом президент не может изменить Конституцию или федеральный (или местный) закон. Из полномочий, перечисленных в статьях главы 4 Конституции ("Президент Российской Федерации"), следует прежде всего, что указами главы государства должны оформляться кадровые перестановки и, судя по всему, военная доктрина России. Вполне резонно предположить, что президент вправе ввести в действие посредством указа основные положения того или иного закона. Более того, при некотором воображении можно провести параллель между правовым режимом, существовавшим в течение примерно года с небольшим после V съезда народных депутатов (конец 1991 года), и нынешними конституционными правами президента. Тогда в целях ускорения экономической реформы съезд наделил президента полномочиями издавать правовые акты (указы), фактически приравненные к законам. Предполагалось, что они будут действовать до принятия парламентом соответствующих законодательных актов.
Как следует из послания президента, фактически подобная роль и отводится сейчас указам, которым до принятия соответствующих законов предстоит сыграть роль правового фундамента новых экономических отношений. Законодательная практика свидетельствует, что подобную роль президентские указы могут играть довольно долго. Например, до сих пор на федеральном уровне важнейшим правовым актом в области земельных отношений является указ президента "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", подписанный в октябре 1993 года. Отменив все ранее принятые правовые акты, касающиеся земельных отношений (в том числе и закон "О земельной реформе"), указ установил, что до принятия Земельного кодекса все связанные с землей вопросы должны регулироваться только на федеральном уровне. С тех пор этот указ так и остается, наряду с Конституцией, правовым фундаментом земельных отношений в России. Неудивительно, что на прошлой неделе в числе первоочередных указов, которые президент намерен подписать в ближайшее время в развитие заявлений, содержащихся в послании Федеральному собранию, был назван указ о введении в действие основных положений Земельного кодекса. Даже в том довольно консервативном виде, в каком он обсуждался в V Государственной думе, кодекс представляет собой все же шаг вперед, регламентируя земельные отношения. Поскольку принятие указа не требует согласования с иными, кроме официальных, экспертами, а также не предполагает примата баланса общественных интересов, положения нового указа могут оказаться и гораздо более либеральными, чем аналогичные, содержащиеся в проекте Земельного кодекса. Последнее, конечно, маловероятно в силу предвыборных обстоятельств, требующих от Бориса Ельцина лавирования между постепенно формирующимся частным сельскохозяйственным сектором и бывшим колхозно-совхозным руководством, отвергающим принцип свободной купли-продажи земли.
Легкость принятия президентского указа (в отличие от закона), с другой стороны, таит в себе иную опасность — появления на свет документа, подписанного рукой президента, в котором бы не только не улучшались, но, напротив, ухудшались условия хозяйственной деятельности в том или ином секторе экономики. Активное внедрение исполнительной властью новых правовых норм вообще грозит вызвать законодательную путаницу и хуже того — породить несоответствие целого вороха различных положений друг другу. Разумеется, Министерство юстиции будет испытывать серьезные затруднения в том случае, если перед ним встанет вопрос о признании незаконным указа президента. В этом случае состояние правовой неразберихи может продолжаться довольно долго.
И неслучайно информация о подготовке рабочей группой при первом вице-премьере Владимире Каданникове проекта президентского указа, призванного смягчить налоговый режим, вызвала в деловых кругах скорее озабоченность, чем энтузиазм. Никто не забыл, чем обернулся небезызвестный указ о налоговой амнистии, подготовленный с самыми благими намерениями. На практике он стал эффективнейшим оружием в руках налоговых органов. Сообщение одного из членов околоправительственного Совета по промышленной политике о готовности президента подписать указ, вводящий основные положения Налогового кодекса, вызвало эффект разорвавшейся бомбы. Члены президиума Круглого стола бизнеса России, в присутствии которых было сделано это заявление, в один голос заявили о желании развивать налоговое законодательство (в том числе и в сторону его смягчения) преимущественно парламентским путем. Особенно выразительно прозвучала реплика, брошенная президентом АО "Мосэкспо" Олегом Киселевым: "Я уверен, что парламент защитит мои права лучше". Несмотря на то что чуть позже Киселев согласился, что указ президента все-таки нужен (хотя бы для того, чтобы отменить указ о налоговой амнистии), совершенно очевидно, что в такой исключительно сложной области права, как налоговое законодательство, представители налогоплательщиков заинтересованы в постепенной и полностью прогнозируемой реформе, смягчающей налоговый пресс. И от исполнительной власти требуется применение всех доступных ей средств давления для того, чтобы добиться принятия Федеральным собранием нужных документов, а также оперативного приведения в соответствие с новыми законодательными нормами всей системы подзаконных актов.
Если бы не предвыборная кампания, диктующая свои правила всем соискателям президентской должности, можно было бы с большей или меньшей степенью уверенности говорить о том, что большинство опасений напрасно, и Государственно-правовое управление администрации президента и помощник президента по экономике Александр Лившиц, до сих пор довольно успешно выполнявший роль фильтра проектов экономических указов президента, не допустят появления документа, вступающего в конфликт с существующим законодательством. Однако предвыборная агитация идет по своим законам, которые могут рано или поздно войти в противоречие с экономическими. Будем надеяться, что до 16 июня этого все же не произойдет.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ