Если самым ярким событием ушедшей недели было заявление помощника президента по экономике Александра Лившица о необходимости поддержать российские банки, то важнейшим событием предстоящих семи дней станет возобновление работы Федерального собрания. Все оставшиеся до истечения срока полномочий Государственной думы месяцы в центре внимания парламента будет один-единственный вопрос — проект федерального бюджета на 1996 год. И в парламенте, и в правительстве его, похоже, считают первой и последней битвой избирательной кампании-95.
Возможно, такая трактовка завершающей и важнейшей стадии бюджетного процесса этого года является излишне драматизированной. Тем не менее невозможно оспаривать тот факт, что твердая решимость правительства добиться утверждения бюджета до конца нынешнего года — дело весьма рискованное. Прецедентов наложения бюджетного процесса на парламентские выборы в экономической истории постсоветской России не было, поэтому практические результаты такого совмещения прогнозировать трудно. Кабинет министров не делает тайны из своей позиции. Если верить в искренность слов министра финансов Владимира Панскова, то правительство возлагает надежды на обретенный за два года парламентскими специалистами профессионализм и полагает, что профессиональный взгляд на бюджет возобладает над искушением превратить его в орудие политической борьбы. Альтернативный вариант — внести бюджет на рассмотрение Государственной думы нового созыва — представляется Владимиру Панскову более рискованным, поскольку значительная часть впервые избранных депутатов неизбежно должна будет пройти через период адаптации к парламентской работе. Как свидетельствует опыт Верховного совета 1990 года избрания и V Государственной думы, этот период длится месяцами.
Министерство финансов можно понять. Перспектива вновь столкнуться с проявлением невежества или агрессивной политической демагогии весьма вероятна, а в таком случае обсуждение и принятие бюджета может растянуться на весь следующий год, повторив худшие примеры прошлых лет. С чисто профессиональной точки зрения Минфину легче находить общий язык с представителями профильных комитетов Думы. Например, председатель бюджетно-финансового комитета Михаил Задорнов или председатель подкомитета по бюджету Оксана Дмитриева уже воспринимаются на Ильинке на равных. Однако деполитизировавшийся после ухода Бориса Федорова Минфин, в котором при Панскове вновь возобладал сугубо технократический взгляд на вещи, не учитывает в должной мере тот факт, что основой структуры современной Государственной думы являются отнюдь не комитеты, активные члены и особенно руководство которые либо уже практически разделяют взгляд исполнительной власти на ключевые вопросы бюджетного процесса, либо ведут полемику на концептуальном уровне и готовы согласиться с аргументами своих оппонентов. Основу Думы, согласно ее регламенту, составляют фракции, что в конечном итоге означает верховенство политической логики над технократической при рассмотрении всех важнейших вопросов, приковывающих к себе общественное внимание. В условиях предвыборной борьбы это означает примат иррационального популизма.
Хотя по сути будущая Дума дает даже больше надежд на укрепление индивидуализма в законодательном процессе, что означает усиление рационального начала в работе депутатов. Это связано со все более популярной среди кандидатов идеей "императивного мандата", т. е. права члена парламента свободно определять свою позицию при голосовании по тем или иным вопросам. Сейчас практически для всех депутатов решающим фактором голосования является позиция фракции. Но правительство строит свои планы работы с новым составом парламента, исходя именно из того, что концепция "императивного мандата" в конечном счете победит. На бюджетный процесс 1995 года эти планы, однако, не распространяются. Кстати, акцентируя неминуемость временной "нетрудоспособности" будущей Думы из непрофессионализма новых депутатов, представители правительства фактически показывают свое неверие в предстоящую победу на выборах движения "Наш дом — Россия". В противном случае аргументы выдвигались бы иные — более уважительные по отношению к избранным представителям народа.
Пока не получила хождения, но в политической горячке предстоящих трех месяцев неизбежно еще будет обыгрываться "конспирологическая" версия торопливости с принятием бюджета. Согласно ей, выбирая сценарий продвижения бюджета президент (а в данном случае именно ему принадлежит решающее слово) и правительство руководствовались соображениями голого прагматизма, причем скорее политического, чем экономического свойства. Отвергая проект бюджета и затягивая его рассмотрение, парламентские фракции, представляющие почти всех главных политических игроков избирательной кампании, дают президенту определенный шанс внедрить в общественное сознание свой образ и образ своего движения как основы порядка в шумном политиканском хаосе и гаранта сохранения управляемости государством при любых безответственных действиях парламента. Последний тезис может иметь далеко идущие цели.
В случае провала на выборах правительственного блока и победы агрессивной оппозиции отсутствие принятого бюджета может означать отсутствие его вообще, поскольку шансы принять его в гораздо худших политических условиях практически нулевые. Инициируя внесение на рассмотрение парламента массы новых законопроектов, которые из-за неизбежной неразберихи тот будет не в состоянии рассмотреть еще длительное время, и провоцируя депутатов на склоки и скандалы (по примеру недавно обошедшей все экраны), исполнительная власть может последовательно дискредитировать законодательную ветвь. Тем самым лишая парламент общественной поддержки и авторитета высшего органа государственной власти, на которых, собственно, и зиждется его реальная власть. Лишившись поддержки общественного мнения, Государственная дума будет гораздо более уязвима для давления президента посредством "общественных инициатив" — вроде предложения принять законодательство, развивающее положения статьи 98 Конституции в той ее части, где говорится о возможности отказа от гарантий неприкосновенности депутатов для "обеспечения безопасности других людей". Уже сейчас очевидно, что для определенной части будущего депутатского корпуса такое развитие событий едва ли приемлемо. В конечном же итоге подрыв авторитета Думы способствовал бы достижению двух целей: утвердил бы в общественном сознании образа президента как гаранта стабильности и порядка и выбил бы почву из-под ног любого депутата, решившего выступить за расширение контрольных полномочий Государственной думы. Одновременно у исполнительной власти появились бы и моральные основания добиваться в Конституционном суде более вольной трактовки целого ряда положений Основного закона — разумеется, не в пользу парламента.
Преувеличивать эффект морального террора в отношении Государственной думы и тем более Совета федерации все же не стоит. Своего главного оружия — объявления досрочных выборов — Борис Ельцин к Думе следующего созыва применить уже не сможет. Согласно пункту 5 статьи 109 Конституции, Дума не может быть распущена в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента. В течение этих шести месяцев она может бесконечное число раз ставить вопрос об отставке правительства и инициировать импичмент президенту.
Поэтому, если вернуться к теме законопроекта о федеральном бюджете, наиболее вероятен такой вариант его рассмотрения: до парламентских выборов правительство будет активно использовать различные механизмы давления на депутатский корпус, но может пойти на уступки тем требованиям, которые в парламентских стенах имеют массовую поддержку. Собственно, на это указывают все последние шаги правительства.
К тому же не стоит забывать об уязвимости депутатов в условиях разворачивающейся предвыборной кампании. При этом не стоит думать, что у правительства в активе только богатый компрометирующий материал на ключевых членов парламентских фракций. Поставленные перед необходимостью голосовать по конкретным статьям бюджетных расходов, депутаты неизбежно попадают в ловушку системы приоритетов: отстаивая интересы "своего" получателя бюджетных средств, они становятся объектами встречной критики конкурентов в схватке за бюджетный пирог. Находясь в центре внимания mass media, они рискуют получить ярлык лоббиста, что неизбежно сужает потенциальный электорат. С другой стороны, верно и то, что в ходе избирательной кампании депутаты предпримут попытку реализовать заказ своих спонсоров при обсуждении бюджета.
Так или иначе, но у правительства есть в запасе два сильных хода. Во-первых, предоставить ключевым участникам бюджетного процесса места в системе исполнительной власти. Пока в стране платятся налоги, таких мест не убудет. Во-вторых, реализовать заложенные в проекте бюджета возможные уступки как в расходной части, так и в доходной. Если в плане расходной части совершенно очевидна неизбежность увеличения финансирования агропромышленого комплекса (еще ни разу ни один российский проект бюджета не был принят без этого), направления средств на компенсацию потерь вкладчиков Сбербанка и реализацию сверхдорогого закона о ветеранах, то в доходной будет трудно избежать такой непопулярной меры, как обложение пятнадцатипроцентным налогом доходов по депозитным вкладам (тем более при реально отрицательной ставке этих вкладов в среднем за год). Определенный эффект может дать и отказ от решения закончить налоговые каникулы малого бизнеса. Тем более что реально это принесет бюджету только 2,1 трлн рублей, что не является той суммой, ради которой стоит жертвовать репутацией защитника и покровителя частного предпринимательства (которая так высоко ценится на Западе).
Менее всего хотелось бы, чтобы правительство пошло на уступки в двух других вопросах: отказалось бы от решения перейти на исчисление налогов не с момента реализации, а с момента отгрузки и согласилось бы пересмотреть прогнозный уровень инфляции на 1996 год, на чем настаивали большинство парламентских представителей в совместной с правительством рабочей группе по подготовке проекта бюджета к рассмотрению на сессии. В первом случае продолжилась бы пагубная практика времен плановой экономики, заключавшаяся в практическом поощрении неэффективного производства, когда заказчик оплачивал товар независимо от его потребительских качеств. Во втором — разработка фактически альтернативного проекта бюджета на базе среднемесячного уровня инфляции в 5% (вместо правительственного прогноза в 1,2%) означала бы попытку повторить опыт 1993 года и предоставить перестраивающейся на конкурентных началах экономике инфляционную кислородную подушку. В конечном счете такой вариант развития бюджетных слушаний в Госдуме означал бы вступление российской экономической политики в заколдованный круг, в котором она металась бы от структурных реформ к консервации неэффективных производств. В этом случае логичен вопрос: так ли уж необходим экономике подобный бюджет? Судя по последним заявлениям представителей правительства, они задаются тем же вопросом.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ