Сегодня в правительстве и парламенте решается будущее налоговой политики России, единого мнения о котором пока не выработано. Различные точки зрения существуют как во властных структурах, так и в научных кругах. Не всегда и не во всем согласны между собой даже сам Минфин и действующее при нем научное учреждение. О том, как представляет себе налоговую реформу Министерство финансов, Ъ рассказывал в прошлом обзоре. Сегодня ряд конкретных замечаний и предложений по совершенствованию налоговых правил высказывает заведующий отделом налогов Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации ИГОРЬ ГОРСКИЙ.
Налог на сверхнормативную оплату труда
Налог на превышение нормируемого уровня зарплаты является довольно грубой формой регулирования потребления, в определенной степени вызванной к жизни несовершенством отношений собственности и наемного труда. Противоречие состоит в том, что, с одной стороны, налог взимается из прибыли за суммы, включаемые в себестоимость, а с другой — за индивидуальные доходы граждан расплачивается предприятие. При всем том решение о его отмене с 1996 года выглядит преждевременным в силу острой необходимости регулирования на сегодняшний день расходов, направляемых на оплату труда, и отсутствия источников полной компенсации бюджетных потерь. На наш взгляд, продление действия этого одиозного налога еще на год (с повышением нормируемой зарплаты с 6 до 8-10 минимумов) является тем не менее наименьшим из зол в условиях дефицитного бюджета и формирующейся налоговой системы.
Дело в том, что весьма похвальное стремление избавить налоговый механизм от столь варварской детали в действительности будет иметь своим следствием внедрение гораздо более варварских элементов контроля за фондом потребления на предприятиях. В частности, по сравнению с вынашиваемой Минтрудом идеей об изъятии прироста расходов предприятия на потребление (в расчете на одного работника) действующее ограничение зарплаты покажется безобидной шалостью.
Другие варианты компенсации бюджетных потерь путем повышения налога на прибыль или введения налога на доход предприятий не рациональны, ибо в первом случае мы вообще отказываемся от регулирования расходов на оплату труда, а во втором — ломая налоговую систему, привносим в нее присущие подоходному обложению предприятий пороки, о чем речь пойдет ниже.
Поскольку объектом налога на превышение зарплаты в конечном счете является индивидуальный доход, то естественной компенсацией потерь от сокращения этого налога следует рассматривать повышение налогообложения индивидуальных доходов. Отмена налога на сверхнормативную оплату труда потребует реформы подоходного налога с физических лиц: значительного изменения ступеней прогрессии для большинства плательщиков и повышения максимальной ставки для высоких доходов. Оптимальным вариантом явилось бы совмещение увеличения кратности нормируемой величины расходов на оплату труда с корректировками порядка обложения индивидуальных доходов.
С этим изменением подоходного налога надо связать и сокращение сферы применения деклараций через повышенное обложение доходов вне основного места работы. Но повышенный налог с доходов "на стороне" ни в коем случае не должен взиматься по максимальной ставке (40-45%), что резко увеличило бы число "разборок" с налоговыми органами, опровергая тем самым идею. Вполне достаточно ставки в 25-30%.
Подоходный налог с физических лиц
По подоходному налогу с физических лиц надо также рассмотреть возможность перевода системы льгот с вычета доходов на вычет налога, то есть при льготировании вычитать, скажем, из дохода не минимум зарплаты, а делать скидку с расчетной величины налога по совокупному доходу на сумму налога, приходящегося на этот минимум. Действующий порядок льготирования благосклоннее к высокооплачиваемым: так, при минимуме зарплаты в 34 440 руб. плательщик, пользующийся только первой ступенью налоговой шкалы (12%), сократит свой налог на 4133 руб. (34 440 х 0,12), тогда как для плательщика с высоким доходом, попадающим под 30-процентную ставку, уменьшение налога составит 10 332 руб. (34 440 х 0,3).
Эта мера несколько увеличит поступления в бюджет (за счет лиц, облагаемых по повышенным ставкам) без явно выраженного усиления налогообложения, да и с социальной точки зрения эта мера представляется обоснованной.
Желание облегчить налоговое бремя лицам с небольшими доходами справедливо, однако предлагаемый способ надо признать неудачным. Снижение минимальной ставки до 5-7% — это появление дополнительной ступени налоговой шкалы, а значит, и заметное усложнение расчетов.
Проблема имеет более простое решение: тот же эффект может быть достигнут за счет одновременного увеличения необлагаемого минимума и ставки налога. Например, минимальная ставка подоходного налога поднимается до 15%, а работник вправе вычесть из дохода сумму в две минимальных зарплаты (или сделать соответствующую скидку с налога). Задача имеет математическое решение: при помощи маневрирования заданными значениями ставки и необлагаемого минимума можно достичь любого наперед заданного эффекта.
Очень спорным выглядит решение об увеличении обложения среднеоплачиваемых категорий населения, доходы которых ни при каких обстоятельствах не должны быть источником компенсации. Повышение доли индивидуального подоходного налога в общих налоговых поступлениях и изменение структуры обложения физических лиц не может быть осуществлено за счет арифметической перестановки сумм налогов, но должны иметь в своей основе реальные сдвиги в структуре общественных затрат и оплате труда.
Декларирование имущества граждан — необходимо
В целях более строгого контроля за индивидуальными доходами хотелось бы вновь обратить внимание на целесообразность проработки подходов к введению декларирования гражданами своего имущества. Налаженный учет прироста личного имущества является эффективным средством контроля за доходами. Здесь может быть использован зарубежный опыт.
Система декларирования имущества создаст к тому же фундамент для реального включения пока не проявившего себя налога на имущество физических лиц. Пробные действия в этом направлении могли бы быть предприняты уже с 1997 года.
Подоходный налог с предприятий
Введение подоходного налога с предприятий (налога с доходов) не решит проблем регулирования оплаты труда, но ввергнет налоговую систему в новую перетряску, воспроизведет в полном объеме хаос и стресс налоговой новизны для налогоплательщика и налоговых органов. У подоходного налога свои трудности (не зря три года мечется Украина). У предприятий есть опыт сокрытия не только прибыли, но и зарплаты, этот налог близок к НДС и породит лавину льгот. С введением подоходного налога утратится всякая возможность избирательного налогового воздействия на прибыль, растворившуюся в доходе, и снизит эффективность влияния на оплату труда. Фискальный результат введения подоходного налога будет равен нулю. Регулирующая же роль налогов упадет. Единственным результатом нововведения станет колоссальная организационная суета и связанная с ней (временная) потеря налогового контроля.
Налогообложение малого бизнеса
Сказанное выше в полной мере относится к малым предприятиям, которым предстоит перейти к "упрощенной системе налогообложения и учета". Если в малом бизнесе очень легко спрятать прибыль и еще легче зарплату, то какой подоходный налог с них можно взять? Коренной порок всей системы мелкого предпринимательства, в том числе и нового проекта закона, в отсутствии такого критерия "малости", как объемы оборота, без чего малые предприятия всегда будут привлекательным объектом для экономического (налогового) криминала.
В налогообложении малых предприятий, при затруднениях в определении доходов надо использовать внешние признаки: не только численность и оборот, но и вид деятельности, площадь помещений, местоположение, то есть довести идею патентов до конца. К этому порядку следует приблизить и обложение индивидуалов, предусмотрев использование показателя объема оборота и уплату им НДС.
Гибкая политика акцизов
В отношении акцизов должна проводиться гибкая политика. Перечень особо налогоемких товаров зависит от конкретных условий, поэтому надо отслеживать ситуацию и быть готовым к его изменению в ту или иную стороны.
Что касается проблемы распределения акцизов между федеральным и региональными бюджетами, то по всей вероятности не удастся поделить их по отдельным товарам, по причинам как методологического, так и политического свойства. Договориться с регионами реально можно будет на путях обоюдного притязания и деления всех акцизов.
Ущемление федерального бюджета
Снижение доли федерального бюджета в налогах перешло допустимую грань. В мире нет стран со столь низкой долей централизуемых ресурсов. Необходимо любыми путями и на всех уровнях положить конец этой тенденции и сделать все, чтобы переломить ее. Местные финансовые органы замкнуты на местные же интересы и не являются сегодня проводниками государственной финансовой политики. Парадоксальность ситуации состоит также в том, что сейчас Минфин должен настаивать на обособленности региональных налоговых органов, поскольку именно их независимый федеральный статус служит залогом законного порядка распределения налоговых поступлений по бюджетам. Идея подчинения налоговых и некоторых других органов финансовым, доведенная до регионального уровня, в обстановке распространившегося правового нигилизма приведет к ущемлению интересов федерального бюджета в пользу региональных. Следовательно, взаимоотношения Госналогслужбы и других контролирующих доходы органов с Минфином должно решаться только на верхнем уровне, подобно тому как это имеет место с Казначейством.
Свобода налоготворчества в регионах до хорошего не доведет
Эксперимент по абсолютной свободе налоготворчества (с 1994 года) в целом дал отрицательный результат, крупицы удачных решений смазываются массой сомнительных нововведений. Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики. Поэтому для регионов и самоуправлений следует оставить закрытый перечень налогов и установить пределы ставок: дорожный налог со ставки 0,4% от реализации взмыл до 2,4-2,8% в регионах (Иваново, Курск).
Необходимо также усилить методический контроль за местным нормотворчеством. Речь идет о том, чтобы порядок обложения местными налогами был ясен, однозначен, подконтролен и умен. Ведь даже Москва приняла такой налог на рекламу, который не исключает диких ситуаций: рекламы нет, а налог есть!
Надо иметь в виду, что бесконтрольное введение налогов на местах отнимает силы и время налоговых работников на пустячные сборы, тем самым страдает налоговый контроль за "продуктивными" плательщиками.
Как известно, все вновь введенные налоги уплачиваются из прибыли, что рождает специфические проблемы. Одна из них связана с бесконтрольным налоговым давлением на предприятия, в результате чего фактическое обложение прибыли значительно превышает предельную ставку налога. В этой связи предприятия склонны согласиться с повышением налога на прибыль на два-три пункта, но при условии, что все дополнительные налоги уложатся в эту норму.
Другая проблема — бюджетная. Дело в том, что новые налоги реально увеличили доходы региональных и местных бюджетов. Убрать сегодня эти налоги — значит сократить их доходы. Следовательно, неизбежно встает вопрос о компенсации, то есть вновь возникает мысль о повышении налога на прибыль за счет ее части, оставляемой в регионах.
Таким образом, реформирование системы регионального и местного обложения увязывается с повышением предельной ставки налога на прибыль.
Бюджетные проблемы завязаны на работу налоговых органов и в следующем. Как известно, деятельность налоговых инспекций характеризуется и оценивается, в частности, показателем "охвата" предприятий контролем. Нередко в погоне за числом проверок ГНИ занимаются не теми, кого можно побыстрей проверить. Иначе говоря, методы оценки работы налоговых органов должны быть согласованы с интересами бюджета (суммами сборов).
Внебюджетные платежи необходимо снизить
Важным резервом совершенствования обязательных платежей может стать комплексное рассмотрение налогов и внебюджетных платежей. Повышение обложения индивидуальных доходов приведет к увеличению начисляемых сумм зарплаты и соответственно к необоснованному росту фондов. Поэтому надо видеть возможность снижения ставок внебюджетных платежей. Одна из возможностей их снижения — изменение методики расчета платежей и закрытия лазеек. Есть предприятия, где основная статья расходов — материальная помощь. Что касается отраслевых внебюджетных фондов, то они должны подвергнуться строгой ревизии на предмет их необходимости, причем совершенно необходимо удесятерить контроль за расходованием в них средств.
Будущий налоговый кодекс нуждается в тщательной проработке
Многие проблемы обложения мог бы решить налоговый кодекс. Существующие проекты требуют серьезной доработки, и потому важнейшей задачей сегодня является правильная организация этой работы. Нельзя замыкать ее на отдельных лиц или группу специалистов. Кодекс предназначен для налогоплательщика, поэтому надо в максимальной степени учесть требования практики и не обольщаться методологической стройностью текста. Совершенно необходимо: строго определить процедуру принятия налоговых решений, скоординировать значимость и смысл указов, законов, постановлений, инструкций, разъяснений и т. п.; облегчение жизни налогоплательщика путем упрощения законодательства и в первую очередь за счет сокращения льгот; снижение существующих сегодня драконовских налоговых санкций не доводить до смехотворных сумм в полналога.
Придется вновь говорить об исключительной актуальности создания единой общегосударственной системы информационного обслуживания налогоплательщика и подготовки налоговиков. Здесь можно видеть выпуск дешевого массового еженедельного налогового бюллетеня, переиздание инструкций, разработку официальных пособий и справочников, создание постоянных налоговых программ на радио и ТВ, вменение в обязанности налоговой службы предоставления бесплатных консультаций, повышение требовательности к профессиональному и культурному уровню налоговых работников и т. д. и т. п. Вероятно, надо создать специальную федеральную программу налоговой информатизации, реализация которой станет долговременным фактором роста налоговых сборов.
Подготовленные Министерством финансов России предложения по развитию налоговой системы существенным образом меняют обложение прибыли и индивидуальных доходов, реформируют систему региональных и местных налогов и др. Принципиально важно, что предлагаемые меры, во-первых, укладываются в действующую модель налогообложения, избегая радикальных решений и сохраняя целостность налоговой системы, а во-вторых, не предполагают заметного изменения доходов бюджета.