"Продавая акции — ты продаешь надежду". Взгляд XIX века на фондовый рынок вряд ли будет встречен с пониманием нынешним российским правительством. Обеспокоенные перспективой появления новых пирамидных структур, что чревато финансовыми скандалами — каждый из которых несет угрозу социальной и политической дестабилизации, — власти менее всего склонны на данном этапе рассматривать рынок ценных бумаг как изначально высокорисковую сферу предпринимательской деятельности. Слову "надежда" они бы предпочли иное — "уверенность". На прошедшей неделе президент и правительство сделали два шага к тому, чтобы реализовать именно такой взгляд на фондовый рынок: подписаны указ президента "О статусе Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации" и постановление правительства об утверждении "Примерного положения о региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку".
Нельзя сказать, чтобы такая позиция сильно пугала участников рынка. Вялость "официального" рынка ценных бумаг, до сих пор не способного преодолеть спад после ухода с него первой по-настоящему универсальной ценной бумаги — ваучера, исключает его из числа тех сфер деловой активности, где создаются или теряются головокружительные состояния. И не дает ему превратиться в центр притяжения могущественных интересов, менее всего заинтересованных в ограничении государством своей свободы делать деньги. Рынок самокотирующихся суррогатов, несмотря на свои более значительные обороты, из-за сравнительной немногочисленности эмитентов и остракизма со стороны экономического и политического истэблишмента показал свою неспособность противостоять государственному давлению. В том числе еще и потому, что из-за высокой рискованности этот рынок с самого начала находился в очень неустойчивом и уязвимом положении.
Свою роль сыграл и тот факт, что центральной фигурой государственного контроля за фондовым рынком является первый вице-премьер Анатолий Чубайс, на которого по должности возложено руководство созданной ноябрьским указом президента Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при правительстве России. Несмотря на последовательную приверженность идее жесткого госконтроля над процессом формирования российского рынка ценных бумаг, специалисты комиссии, по крайней мере на словах, являются сторонниками постепенной либерализации рынка по мере его развития и укрепления роли так называемых профессиональных саморегулируемых организаций, объединяющих его участников. Именно к этим организациям, по мнению экспертов комиссии, в дальнейшем перейдет значительная часть ее контрольных функций.
И все же на данном этапе тенденция усиления госрегулирования является превалирующей. По сути, можно уже говорить о появлении "Министерства ценных бумаг", структуры которого в ближайшем будущем охватят всю страну. Прежде всего достоин упоминания стремительный взлет, который совершила Федеральная комиссия по ценным бумагам за неполные четыре месяца своего существования. Не имея ни своего помещения, ни собственного постоянного штата, приправительственная комиссия президентским указом получает статус, равный статусу федерального министерства. Примечательно, что в тот же день, 27 февраля, аналогичный статус получил и Антимонопольный комитет, руководитель которого — Леонид Бочин — добивался этого с момента своего назначения на пост председателя ГКАП в 1992 году. При этом решение по Антимонопольному комитету обосновывается ссылками на две статьи Конституции (ст. 8 и ст. 71), основанием же повысить статус Федеральной комиссии явилась исключительно необходимость реализовать указ от 4 ноября прошлого года "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации".
О масштабности нового "министерства" можно судить по "Примерному положению о региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку", утвержденному правительством в прошлый вторник. Создаваясь формально региональными органами исполнительной власти, на практике комиссии будут полностью подконтрольны федеральному уровню управления — хотя бы в силу того, что их председатели будут назначаться (и освобождаться от должности) Анатолием Чубайсом лично. Даже беглое знакомство с перечнем функций региональных комиссий позволяет сделать вывод о том, что в стратегической перспективе значение в системе госрегулирования органов по контролю за фондовым рынком будет только возрастать. Так, например, в круг их обязанностей входит "контроль за соблюдением эмитентами и профессиональными участниками рынка требований достоверности и открытости информации", обеспечение выполнения обязательств тех и других перед инвесторами, организация ревизий их финансово-хозяйственной деятельности, а также контроль за выпуском и обращением ценных бумаг, эмитируемых органами власти субъектов федераций и органами местного самоуправления. Следует отметить, что в последнем случае комиссия уже присваивает себе часть функций Министерства финансов. Хотя логика развития фондового рынка, казалось, обуславливает такой подход: аналогично Европе XVIII — первой половины XIX вв., центр этого рынка еще долго будет приходиться на государственные ценные бумаги.
Обращает на себя внимание состав региональных комиссий. По сути, в них объединяются региональные структуры большей части того блока правительства, который курируется Анатолием Чубайсом (Госкомимущества, Фонда имущества, Госналогслужбы, Антимонопольного комитета), а также региональные управления Центрального банка. В этой связи интересно мнение одного из экспертов Аналитического центра Совета федерации, считающего, что речь идет о "довольно сильном противовесе местной исполнительной власти, контролирующем как инвестиционный процесс, так и каждое изменение в организационной форме любого из предприятий региона". Условие, что половина членов региональных комиссий должна быть представлена профессиональными участниками рынка ценных бумаг и представителями их саморегулируемых организаций, на практике дает Федеральной комиссии еще один формально независимый от государства инструмент контроля на региональном уровне. Дело в том, что лицензирование участников фондового рынка будет осуществляться либо непосредственно Федеральной комиссией, либо саморегулируемой организацией, которая, в свою очередь, должна получить лицензию у комиссии, что позволит последней проводить достаточно эффективный отсев нелояльных структур.
Как следствие — вокруг региональных комиссий могут формироваться финансовые группировки, тяготеющие не к местным, а к федеральным органам власти. Как считает один из высокопоставленных сотрудников администрации президента, "в том случае, если будет реализован весь потенциал комиссии по ценным бумагам и управления по банкротствам, значение наделавшего шум указа о приватизации в Москве будет сведено на нет. Он направлен прежде всего против Госкомимущества." В перспективе поэтому можно прогнозировать новый крен в сторону усиления позиций "универсалистов", выступающих за приоритет федеральных властей в разработке и установлении "правил игры" на российских рынках, из которых фондовый в стратегической перспективе является ключевым.
Не столь определенно можно обрисовать механизм государственного контроля за рынком ценных бумаг, поскольку лицензирование участников последнего является лишь одним из необходимых элементов. Не дает ответа на этот вопрос ни указ о государственном регулировании рынка ценных бумаг, ни прошедший первое чтение в Думе законопроект "О рынке ценных бумаг". По заявлению одного из его разработчиков, "вопросы механизма контроля мы в нем деликатно обошли". Как можно предположить, в будущем, очевидно, сохранится фактически уже существующая трехэлементная система регулирования. Крупные эмиссии будет регистрировать Министерство финансов. Мелкими эмитентами, профессиональными участниками фондового рынка и их саморегулируемыми организациями будут заниматься Федеральная и региональные комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, а за лицензирование банков, внедряющихся на рынок ценных бумаг (законом их операции на нем запрещены не будут), будет отвечать Центральный банк. В какой-то степени это подтверждает мнение, высказанное еще в первые послевоенные годы: "На фондовом рынке может произойти все, что угодно. В том числе и то, что соответствует логике."
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ