Последний день перед наступившей паузой в работе Думы — прошлая пятница — был отмечен первым чтением трех законопроектов. Их судьба небезынтересна для российских участников ВЭД, а также для российских и иностранных инвесторов. Речь идет о проектах законов "О внешнеэкономической деятельности", "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами" и "О соглашениях о разделе продукции". Депутаты решили непростую задачу: два проекта из трех были вынесены в альтернативных вариантах (думском и президентском или правительственном). Правда, решения, вынесенные депутатами, противоречат друг другу.
Отмену экспортных квот может компенсировать госмонополия
Закон о ВЭД был представлен в трех вариантах: думский, правительственный и согласительный. Под занавес, однако, выяснилось, что последний вариант, согласованный Сергеем Глазьевым (председателем Комитета по экономической политике Думы) и Олегом Давыдовым (вице-премьером) и считавшийся фаворитом, не был доведен до официальной стадии одобрения правительством. В результате прошел думский вариант.
Новые элементы внешнеторгового регулирования, вводимые в оборот законопроектом, создают базу усиления государственного контроля за внешнеэкономической деятельностью, что вполне созвучно новым акцентам экономической политики, содержащимся в президентском послании президента Федеральному собранию. Поддержанный Думой вариант законопроекта несколько либеральнее правительственного, но эти отличия не принципиальны. Так, правительственный проект выстраивал четкую линию: регистрация участников ВЭД при допущении законом не только заявительной, но и разрешительной регистрации. Тем самым открывалась дорога для появления спецэкспортеров-2, о чем Ъ писал уже не раз. Думский же вариант (ст. 10) узаконивает "специальную регистрацию российских лиц, имеющих право на экспорт стратегически важных товаров и услуг". Итог, по сути, может быть одним и тем же.
В вопросе же о допустимости введения госмонополии на экспорт и импорт отдельных товаров думский проект, наоборот, более откровенен. Он прямо предусматривает введение госмонополии на экспорт и импорт отдельных товаров, в то время как правительственный проект говорил лишь об "особом порядке" экспорта и импорта. Прямота, как выясняется, окупается: она позволила разработчикам думского проекта закрепить положение о том, что госмонополия может вводиться только законом (правительственный проект узаконивал недавнюю практику: введение "особого режима" объявлялось функцией правительства). Правда, и здесь возможен мостик между проектами. Названная форма реализации монополии — еще не забытое лицензирование, которое может распространиться уже не только на экспорт, но и на импорт. Причем лицензии могут получить лишь казенные предприятия.
Законопроект вводит в практику и защитные меры России, изрядно натерпевшейся от антидемпинговых процедур, направленных против излишне назойливых стран-импортеров. Выглядеть это должно так. Сначала по инициативе МВЭС, субъекта федерации, особо пострадавшего от импорта, или внутреннего производителя проводится исследование наносимого ущерба. МВЭС уведомляет страны-обидчицы о подготовке ответных мер. Решение же о характере и продолжительности этих мер принимает правительство. Таким образом, Россия, еще на пороге ГАТТ/ВТО, формально получает возможность отвечать своим внешнеторговым обидчикам. Насколько "асимметричным" будет этот ответ, покажет практика.
Дума сказала "б", не произнеся "а"
Была рассмотрена и связка законопроектов, решающих единую задачу — привлечение инвестиций. И тут депутаты решили строить дом, забыв о крыше. Они приняли в первом чтении подготовленный экспертной группой комитета по экономической политике законопроект "О соглашениях о разделе продукции" и отвергли законопроект о концессиях. Между тем именно концессионный законопроект задумывался разработчиками как "крышевой": в нем помимо регулирования собственно концессий принципиально решаются вопросы production-sharing и сервисных контрактов. Выбор депутатов не просто странен. Он отражает борьбу двух принципиально различных концепций правового регулирования пользования недрами: административное и договорное. На заседании это противостояние было представлено разными комитетами: за договорное право выступал комитет по экономической политике, за достаточность административного регулирования — комитет по природным ресурсам.
Позиции сторонников достаточности правовой базы закона о недрах для регулирования концессионных договоров, точка зрения которых победила в пятницу, дают слабину сразу в нескольких местах. Во-первых, концессия — это далеко не всегда и не только разработка недр. Предметом концессии, строго говоря, может быть и транспорт (например, строительство мостов), и обрабатывающая промышленность (например, конверсия). Во-вторых, административное регулирование выражается в лицензировании, причем риск проигрыша бюджета при определении цены лицензий вне проработки концессионных договоров достаточно велик. В-третьих, законопроект о концессиях в свое время был принят во втором чтении Верховным советом, так что отказ Думы в какой-то степени является сюрпризом. Самое значительное новшество нового законопроекта заключается в том, что он распространяется и на российских инвесторов, а не только на иностранных. В любом случае точку на проекте закона о концессиях ставить явно рано.
Утешением для инвесторов должно стать принятие в первом чтении закона "О соглашениях о разделе продукции". Приведенная таблица показывает, что депутаты сделали выбор между предложенными проектами, который открывает больший простор для российских и иностранных инвесторов в том числе и за счет легализации договорного права. Победивший думский вариант закона имеет и то преимущество, что к нему подготовлен необходимый пакет подзаконных нормативных документов, частично согласованный с заинтересованными ведомствами. Это продемонстрировали его разработчики на семинаре по проблемам production-sharing, проведенном Союзом нефтепромышленников (см. Ъ от 18 октября 1994 года).
Принятие концепции законопроекта означает, что инвесторы (как иностранные, так и иностранные) получают возможность обеспечения стабильности правил игры на российском рынке, как только они договорятся с государством (на уровне органов как Федерации, так и ее субъектов) о том, что выплате подлежат, по существу, только две группы налогов — на прибыль и за право пользование недрами, а все остальные расчеты с государством осуществляются при дележе продукции. В результате возможен перелом в малорадующей на сегодняшний день тенденции привлечения иностранных инвестиций: если, по весьма оптимистическим оценкам, в 1994 году было привлечено $1,5 млрд прямых инвестиций, то легализация production-sharing позволит увеличить этот объем в 1995 году до $7-8 млрд.
ВАДИМ Ъ-БАРДИН