Как была создана ОБСЕ

Как ранее сообщал «Ъ», министерская встреча Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) намечена на 30 ноября — 1 декабря в Скопье. Из-за разногласий, связанных с возможностью участия российского министра иностранных дел Сергея Лаврова, под вопросом находится не только процедура выбора страны—председателя ОБСЕ (сейчас это Северная Македония), но и будущее организации как таковой. Корреспондент «Ъ» Иван Тяжлов постарался разобраться, какие ценности лежали в основе ОБСЕ, когда она создавалась, что пошло не так и почему больше не значит лучше.

Сотрудничество ради безопасности

На сегодняшний день в ОБСЕ 57 членов, включая все страны бывшего Советского Союза и бывшей Югославии, за исключением частично признанного Косова. Это крупнейшая региональная организация в мире, в которую кроме собственно европейских и постсоветских государств входят Соединенные Штаты Америки и Канада. Кроме того, у организации есть партнеры по сотрудничеству, в числе которых на сегодняшний день значатся Австралия, Алжир, Афганистан, Египет, Израиль, Иордания, Марокко, Таиланд, Тунис, Южная Корея и Япония. Официальными языками ОБСЕ являются английский, испанский, итальянский, немецкий, русский и французский.

Наиболее высоким уровнем взаимодействия в ОБСЕ являются саммиты глав государств и правительств. Формально организации через месяц, 1 декабря, исполнится 29 лет, но первым таким саммитом стало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки с 30 июля по 1 августа 1975 года, где был подписан Заключительный акт. Акт подписали 35 государств, включая две Германии, Советский Союз, Югославию, США, Канаду и Ватикан. Ватикан к тому моменту уже 150 лет не принимал участия ни в каких широких европейских соглашениях — да соглашений с таким количеством участников прежде и не было.

Советский Союз на совещании в Хельсинки представлял 68-летний генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев. Участник войны и очевидец Карибского кризиса, советский лидер не мог недооценивать соглашение о нерушимости границ в Европе. Подписание Заключительного акта в значительной мере было личным триумфом Брежнева, однако нельзя недооценивать роль главы советского МИДа Андрея Громыко, который, согласно воспоминаниям коллег, первым увидел в общеевропейском совещании по безопасности возможность утвердить существующие границы, включая границы между ГДР и ФРГ.

Первые пробные шары на тему общеевропейского совещания могли быть запущены по время визита Громыко в Рим в 1966 году. Итальянское правительство, которое в то время с оптимизмом смотрело на расширение экономических связей с СССР, поддержало идею, но сразу предложило наряду с безопасностью обсуждать и сотрудничество, включая гуманитарную сферу прав человека, свободы передвижения и трансграничных контактов граждан. Именно вокруг этих пунктов между странами-участницами разгорятся первые конфликты. Тогда же было предложено пригласить к участию США и Канаду: США очевидным образом были вторым полюсом биполярного мира, а Канада должна была несколько ретушировать их участие в соглашении, формально касающегося главным образом Старого Света. Советский Союз со своей стороны провел идею совещания через политический консультативный комитет Организации Варшавского договора, придав ей характер общей инициативы соцстран.

Сотрудничество и безопасность

Ввод советских войск в Чехословакию в 1968 году осложнил процесс подготовки общеевропейского совещания, но не остановил его. Прогрессу способствовали, в частности, новая «восточная политика» канцлера ФРГ Вилли Брандта, а также активизация советско-американского ядерного диалога. Долгожданному открытию совещания министров в Хельсинки предшествовали растянувшиеся на девять месяцев многосторонние консультации.

Летом 1973 года в Хельсинки прошло совещание министров иностранных дел — прототип будущего Совета министров иностранных дел ОБСЕ. Совещание продолжилось переговорами в Женеве, в ходе которых был сформирован итоговый документ. По признанию многих участников, работа по подготовке Заключительного акта была беспрецедентной, в том числе потому, что формулировки, касавшиеся очень широкого круга вопросов, подчас жизненно важных для стран, их граждан и правительств, определялись на основе общего консенсуса 35 участников.

Самая принципиальная часть акта 1975 года — Декларация принципов, которыми государства-участники обязывались руководствоваться во взаимных отношениях. Этих принципов десять:

• суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету;
• неприменение силы или угрозы силой;
• нерушимость границ;
• территориальная целостность государств;
• мирное урегулирование споров;
• невмешательство во внутренние дела;
• уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений;
• равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;
• сотрудничество между государствами;
• добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

В акт входил также Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения. Он касался прежде всего взаимного уведомления о военных учениях и крупных передвижениях войск, а также обмена наблюдателями. Вторая и третья «корзины» касались экономического сотрудничества и гуманитарной сферы, включая права человека. Позже высказывались предположения, что часть «ястребов» в советском руководстве чуть ли не просмотрели блок документов, касающихся гуманитарного сотрудничества и прав человека, сосредоточившись на закреплении нерушимости границ. «Третья корзина» действительно практически сразу же стала источником разногласий, в конечном итоге лишивших совещание значительной части его созидательного содержания. Некоторые советские мемуаристы консервативного толка даже высказывали предположения, что «гуманитарная составляющая» была специально включена в Заключительный акт, чтобы в долгосрочном плане подорвать советские идеологические устои. Этому, впрочем, противоречит консенсусный принцип работы над текстом документа и тот факт, что позиция советских участников его разработки не могла в мельчайших деталях не согласовываться с высшим руководством страны.

Безопасность без сотрудничества

Практически сразу после подписания Заключительного акта выяснилось, что заложенные в нем концепции несколько идеалистичны, а часть принципов вступают во взаимное противоречие. Например, признание нерушимости границ и территориальной целостности приходило в противоречие с отказом Соединенных Штатов и ряда других стран признать присоединение к СССР Литвы, Латвии и Эстонии: этот отказ администрация США немедленно подтвердила и придерживалась этого принципа до выхода Прибалтики из состава Советского Союза в 1991 году. С советской же точки зрения требования партнеров к соблюдению прав человека в СССР не вписывались в принцип невмешательства во внутренние дела.

Лидер, не подписавшей Соглашение Албании, Энвер Ходжа (правил в 1944–1985 годах) усмотрел в нем, как позднее и советские консерваторы, угрозу советскому блоку в Центральной и Восточной Европе: по его мнению, принципы Заключительного акта позволили «советским сателлитам» расширить контакты с Западом и, напротив, ослабить опеку со стороны Москвы, что в конечном счете грозило превратить Варшавский договор «в яичную скорлупу». Тогдашний албанский режим был социалистическим, но рассматривался как маргинальный и на Западе, и в СССР. Энвер Ходжа категорически отказался воспринимать развенчание культа личности Сталина, не прислушался к увещеваниям и угрозам Хрущева, а в 1962 году Албания вышла из Совета по экономической взаимопомощи и практически полностью переориентировалась на Китай. Албанская оценка оказалась тем не менее отчасти пророческой (отметим, сейчас Албания является страной—участницей ОБСЕ).

В любом случае на пути к подписанию Заключительного акта он вызывал, кажется, больше оптимизма у участников, чем когда подписание уже состоялось. Леонид Брежнев, например, 24 июня 1973 года, за несколько дней до начала работы совещания министров иностранных дел в Хельсинки, заявил, что «холодная война, о которой мы беспокоились, закончилась». Напомним, за 11 лет до этого СССР и США оказались на грани ядерной войны в результате Карибского кризиса, связанного с размещением советских ракет на Кубе, а американских — в Турции. Карибский кризис стал наивысшей точкой напряженности всей холодной войны, после которого обе сверхдержавы ощутили необходимость разрядки.

Шаги к разрядке предпринимались и до Карибского кризиса, но были им в значительной мере перечеркнуты. Активное движение в этом направлении было возобновлено встречей советского премьера Алексея Косыгина с президентом США Линдоном Джонсоном в Гласборо летом 1967 года. В том же году в АН СССР был создан Институт по Соединенным Штатам Америки, в дальнейшем переименованный в Институт США и Канады. В ноябре 1969 года между СССР и США начались переговоры об ограничении стратегических наступательных вооружений, а в сентябре 1971 года страны договорились о мерах по усовершенствованию линий прямой связи и уменьшению опасности возникновения ядерной войны между СССР и США. В 1972–1974 годах состоялись четыре советско-американские встречи на высшем уровне: сначала Ричард Никсон посетил Москву, затем Леонид Брежнев отправился в Америку, потом Ричард Никсон снова приехал в Москву с визитом, во время которого было подписано Соглашение о пороговом запрещении ядерных испытаний (TTBT), а затем Леонид Брежнев встретился во Владивостоке с Джеральдом Фордом. В эти два года был подписан обширный пакет двусторонних соглашений, включая действующее до сих пор Соглашение о предотвращении ядерной войны, а также Договор об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1).

На таком благоприятном фоне у советского генерального секретаря действительно были основания говорить о прекращении холодной войны: едва ли он мог предположить, что всего через четыре года после подписания Заключительного акта в Хельсинки страны войдут в новый виток конфронтации, который будет в значительной мере усилен вводом советских войск в Афганистан в 1979 году и вместе с войной в этой стране поспособствует кризису и разрушению СССР.

Первые серьезные трения обозначились уже на второй встрече стран—участниц СБСЕ в Белграде, которая проходила в 1977–1978 годах: именно там возникли разногласия между СССР и западными участниками совещания относительно «гуманитарной корзины». Воодушевленные пунктами Заключительного акта, советские диссиденты стали создавать объединения, призванные следить за соблюдением в СССР прав человека — одной из них, и самой известной, стала Московская Хельсинкская группа, образованная в 1976-м и ликвидированная решением суда в 2023 году. Свое категорическое несогласие с самим фактом существования таких объединений советские власти выразили уже в 1977 году: часть членов МХГ была арестована, а часть вынуждена уехать. В Белграде же развернулась малопродуктивная дискуссия о том, насколько широко может трактоваться пункт Заключительного акта о невмешательстве во внутренние дела в сочетании с «третьей корзиной».

Тем не менее состоялись еще три встречи СБСЕ: в Мадриде в 1980–1983-м, в Стокгольме в 1984–1986-м и в Вене в 1986–1989-м. Мадридская встреча происходила в напряженной обстановке из-за войны в Афганистане и роста политической напряженности в Польше, который потребовал введения военного положения. Взаимному доверию не способствовали ни размещение ракет средней дальности в Европе, ни сбитый советскими военными пассажирский самолет из Южной Кореи. Но к финалу Мадридского этапа при поддержке неприсоединившихся и нейтральных стран удалось все же согласовать итоговый документ. Советский Союз был заинтересован в таком исходе: от этого зависело открытие Конференции по мерам укрепления доверия, безопасности и разоружению в Европе, над подготовкой которой МИД СССР трудился несколько лет. Первый этап конференции начался в 1984 году в Стокгольме и затянулся почти на два года.

Безопасность и сотрудничество

На Венской встрече СБСЕ, открывшейся 4 ноября 1986 года, уже ощутимо веял ветер перемен: новое советское руководство демонстрировало решимость отказаться от конфронтации и готовность перейти к новому этапу разрядки. Уже через год советский генсек Михаил Горбачев сформулирует принципы нового политического мышления в международных отношениях, а в декабре 1987 года он и Рональд Рейган подпишут в Вашингтоне Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД; в 2019 году Россия объявила о приостановке участия в Договоре). Во время саммита на Мальте в декабре 1989-го Михаил Горбачев и новый президент США Джордж Буш-старший объявят о завершении холодной войны — с несколько бОльшими основаниями, чем Леонид Брежнев за 16 лет до этого.

В ноябре 1990 года Михаил Горбачев, которого к этому моменту все больше занимал вопрос валютных заимствований для спасения коллапсирующей советской экономики, принял участие в Парижском совещании глав государств и правительств СБСЕ, в ходе которого была подписана Парижская хартия для новой Европы (в ней также провозглашалось окончание холодной войны) и заключен Договор об обычных вооруженных силах в Европе (участие России после долгих споров приостановлено в 2007 году, денонсирован Россией в 2023 году). Осенью 1991 года Москва приняла третий этап Конференции по человеческому измерению СБСЕ (первые два прошли в 1989-м в Париже и в 1990-м в Копенгагене).

Дальнейшие эволюции СБСЕ происходили сначала на фоне распада СССР, а затем на фоне распада Югославии. И СССР, и Югославия были участниками Заключительного акта 1975 года, и происходившие в них теперь события было крайне непросто соотнести с тезисом о взаимном признании и нерушимости границ. Первым тестом на прочность этих деклараций стало объединение Германии в 1990 году, произошедшее при поддержке СССР, которая первоначально несколько удивила других участников Антигитлеровской коалиции. Впрочем, ко всем этим событиям был легко примнем пункт Заключительного акта о праве народов распоряжаться собственной судьбой.

Ни безопасности, ни сотрудничества

Вероятно, логическую ошибку заключала в себе попытка продлить после распада СССР и Югославии процесс, который был призван зафиксировать положение дел в Европе через 30 лет после окончания Второй мировой войны. Главным участником этого процесса и одним из архитекторов как европейского послевоенного устройства, так и самого СБСЕ был СССР. В 1991 году СССР не стало, но общая эйфория, связанная с окончанием холодной войны, заставила участников процесса предположить, что продолжать можно и без него — хотя СБСЕ теперь пребывало вне мира, в котором и ради которого оно было впервые созвано. Тем не менее на встрече на высшем уровне в Хельсинки в 1992 году было принято решение о трансформации политического совещания в постоянно действующую организацию, целью которой должна была стать «военно-политическая стабильность и сотрудничество от Ванкувера до Владивостока». Новая организация должна была получить право принимать «меры практического характера» для предотвращения и урегулирования локальных и региональных конфликтов.

В том же году в Стокгольме был учрежден пост генерального секретаря СБСЕ. В 1994 году в Будапеште решили окончательно преобразовать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе в Организацию по безопасности и сотрудничеству. Формальным днем рождения ОБСЕ стало 1 января 1995 года.

Если судить по названиям документов, принимавшихся сначала в рамках СБСЕ, а затем и ОБСЕ, Северное полушарие находилось все это время на безостановочном пути к миру и стабильности.

В 1992 году был принят документ под названием «Вызов времени перемен», в 1993-м — Декларация по агрессивному национализму — источнику современных конфликтов. В 1994 году появилась декларация «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху», а на первом саммите ОБСЕ в Лиссабоне в 1996 году — документ «О модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века».

XXI век еще не наступил, а ОБСЕ уже направила полевые миссии в районы конфликтов в бывшей Югославии и на постсоветском пространстве — в частности, под ее эгидой проходили переговоры в Хасавюрте (Дагестан), в которых все поначалу видели оптимистическое завершение первой войны в Чечне, а потом оказалось, что никак не обойтись без второй. Миссии ОБСЕ работали также в зоне грузино-абхазского конфликта, в Южной Осетии и ряде других локаций бывшего СССР. Их присутствие, впрочем, не подразумевало активных попыток привести стороны к разрешению конфликтов, а сводилось к мониторингу, исполнителей которого не раз обвиняли в предвзятости. Кроме работы в зоне конфликтов ОБСЕ активно участвовала в наблюдении за выборами в постсоветских странах и после каждой кампании публиковала свой отчет, далеко не всегда комплементарный.

Между тем количество стран ОБСЕ из-за распада СССР и Югославии увеличилось почти вдвое по сравнению с числом участников подписания Акта 1975 года, но этот факт, похоже, только воодушевлял секретариат организации. Встречи ОБСЕ в формате глав МИДов стали ежегодными. Бюджет к 2008 году превысил €164 млн, две трети тратилось на полевые операции, треть — на секретариат и другие институты.

Саммитов на высшем уровне после Лиссабона прошло всего два: в 1999-м в Стамбуле и в 2010-м в Астане. В Стамбуле возникли первые признаки нежизнеспособности ДОВСЕ, однако была принята при участии Бориса Ельцина Хартия Европейской безопасности. Ее оптимизм выглядел уже несколько натянутым: весной 1999 года членами НАТО стали Венгрия, Польша и Чехия, а сразу же после этого план действий по вступлению получили еще семь стран, включая бывшие советские республики Эстонию, Латвию и Литву. Активное расширение НАТО ни в коем случае не устраивало Москву, поскольку расходилось с российскими представлениями «о всеобъемлющей безопасности для Европы в XXI веке».

В середине 2000-х годов Россия предприняла несколько попыток вернуть ОБСЕ роль общеевропейской совещательной площадки, на которой стороны слышат друг друга. Так, в январе 2004 года на заседании Постоянного совета ОБСЕ Россия предложила перестать смотреть на организацию как на «инструмент обслуживания интересов отдельных государств и группировок» — ради неделимого общеевропейского пространства безопасности. Это не имело эффекта. Встреча глав МИДов 2004 года в Софии совпала с «оранжевой революцией» на Украине, которая вызвала крайне негативную реакцию в Москве. Итоговый документ Совета министров иностранных дел ОБСЕ не был принят, зато страны СНГ приняли в Москве заявление о «практике двойных стандартов ОБСЕ». Россия вновь призвала ОБСЕ вернуться «к первоначальными принципам», а в подтверждение своей решимости три месяца блокировала принятие бюджета ОБСЕ, в котором ее доля равнялась 9%.

Совет МИДов ОБСЕ в 2005 году в Любляне также завершился без итогового документа. Разногласия России с организацией нарастали: Россию, в частности, не устраивала критика ОБСЕ в отношении выборов в РФ, а также требования к немедленному выводу войск из Грузии и непризнанного Приднестровья. Тем не менее организация приняла предложенную Сергеем Лавровым «Дорожную карту реформы ОБСЕ».

Существенно повлиять на возникшую тенденцию это уже не могло. В 2006 году Сергей Лавров заявил о возможном выходе России из ОБСЕ, если организация не сместит фокус своего внимания с мониторинга соблюдения прав человека, в том числе и на выборах, на военно-политическое взаимодействие и экономическое сотрудничество. Для ОБСЕ это было исключено: с 1991 года ее Бюро по демократическим институтам и правам человека оставалось одним из ключевых в организации. Мониторинговые миссии на выборах и в зонах конфликтов выдвинулись на первый план в работе ОБСЕ.

Роль же гаранта безопасности в Европе постепенно брало на себя НАТО, что автоматически ставило под вопрос участие в архитектуре европейской безопасности стран, которые в альянс не выходили.

В НАТО в 2004 году вступили страны, приглашенные туда в 1999-м, после чего немедленно началось обсуждение нового расширения, которое могло затронуть Грузию и Украину. Это вызывало все более активный протест России, но ОБСЕ очевидно не могла и не хотела быть площадкой для урегулирования этих разногласий. Ситуация лишь усугубилась после российской операции по принуждению к миру в Грузии в августе 2008 года, присоединения Крыма в марте 2014-го и начала специальной военной операции на Украине в феврале 2022 года. Отношения между Россией и Западом оказались в состоянии, сопоставимом с худшими периодами холодной войны. К сожалению, ОБСЕ ни на каком этапе не сработала как институт, способный предупредить этот кризис, и теперь остается лишь надеяться, что после его завершения стороны найдут более эффективные инструменты обеспечения безопасности и взаимного уважения.

В 2021 году доля России составляла 6% финансирования секретариата и институтов ОБСЕ и 2,5% финансирования ее полевых миссий. Всего страна выделяла ОБСЕ €7,7 млн в год. По данным МИДа, в 2021 году в структурах ОБСЕ работали 57 россиян.