Заместительская терапия

Правительство в ближайшее время объявит о введении единых стандартов органов исполнительной власти: в 2021 году будут сокращены в основном за счет незаполненных вакансий 5% центральных аппаратов министерств и ведомств, 10% штатов территориальных органов. Наиболее символичным будет выглядеть сокращение части заместителей министров и заместителей глав ведомств Белого дома. Но основной смысл реформы — не в увольнениях и сокращениях, а в приведении в рациональный вид системы управления в министерствах.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Как стало известно “Ъ”, в самое ближайшее время (предположительно сегодня) премьер-министр Михаил Мишустин должен подписать постановления правительства об установлении единых стандартов структуры центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти, а также о сокращении их численности. Это первый за последние годы план реформирования федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), находящихся в ведении правительства РФ, он был, напомним, объявлен заранее: Минфин сообщал о нем еще в сентябре 2019 года как об обсуждаемом, из-за эпидемии COVID-19 и смены правительства сроки сдвинулись.

Набор проблем, который предполагает решить «административная реформа» (так проект называется во внутренних документах Белого дома), выглядит так. С момента последней унификации в 2004 году центральные аппараты ФОИВ уже сильно отличаются друг от друга — это уже часто мешает их взаимодействию, что в новом правительстве, часто работающем по проектным методам, критично. Существенно разрослись «обеспечивающие» подразделения ФОИВ — напомним, Белый дом уже решал в 2019–2020 годах часть проблемы через объединение финансовых, бухгалтерских подразделений, а также концентрацией части центральных аппаратов ФОИВ в Москва-Сити. Рост численности ФОИВ и в центре, и в терорганах — в основном «бумажный», сейчас в них около 20% вакансий. Наконец, система оплаты труда в них сама по себе проблема: это низкий оклад и в целом гарантированная часть, высокий уровень негарантированных денежных поощрений и премий.

Основная идея реформы — установление жестких требований к структуре как аппарата ФОИВ, так и его терорганов: в зависимости от числа «управляемых» подчиненных рассчитываются лимиты числа руководителей высшего и среднего звена, помощников и советников, штат обеспечивающих подразделений должен быть менее 30% от общего.

По итогам подсчетов нормативов в аппарате Белого дома из 329 должностей заместителей руководителей ФОИВ сократить предполагается несколько десятков, в том числе 25 должностей заместителей министров. Обсуждается, но пока не решена судьба пяти ФОИВ с численностью менее 100 человек персонала, что считается в Белом доме малорациональным: Россвязи, Роспечати, Роспатента, Росгидромета и Ростуризма. В основном сокращаются незаполненные вакансии, которых в министерствах (по расчетам на март 2020 года) — 18,7%, в службах — 22,5%, в агентствах — 14,3%, притом что центральные аппараты нужно сократить на 5%.

Терорганы ФОИВ сокращаются на 10%: в министерствах и агентствах увольнений действующих сотрудников практически не будет, возможны лишь некоторые сокращения в службах в 2021 году. По итогам предельная численность сотрудников центральных аппаратов ФОИВ предполагается в 22,8 тыс. человек, терорганов — 302,8 тыс. (сейчас — 23,9 тыс. и 336,5 тыс.). Сокращение пройдет довольно быстро — с 1 января по 1 апреля — основная часть, в регионах могут идти чуть дольше. Наибольшие в цифрах сокращения в регионах по естественным причинам придутся на самые многочисленные ФОИВ: ФНС, казначейство, ФТС, Росреестр и Росстат. Возможность особых случаев, учитывающих специфику ФОИВ, сохраняется, но свою «нестандартность» ведомству придется доказывать и получать отдельное разрешение на превышение нормативов правительственной комиссии по админреформе: в мае 2021 года она получит первый отчет об итогах сокращений. Причины относительных неудач предыдущих оптимизаций, кажется, учтены дотошно. Так, Белый дом отдельно озаботится тем, чтобы сокращение не сводилось к оптимизации численности ФОИВ за счет подведомственных служб и агентств. Подведомственные структуры другого рода (ФГУПы и т. п.) происходящее пока не затрагивает.

Сокращения расходов на оплату труда госслужащих реформа не предполагает. Напротив, с финансовой точки зрения основная задача изменений — нормализовать ситуацию с оплатой их труда.

Федеральное правительство — один из крупнейших работодателей в РФ с неконкурентоспособной структурой оплаты труда: в зарплатах чиновников низка формально постоянная часть и высока — условная. Программа реформы в 2021–2023 годах — направить сэкономленное на повышение общего уровня зарплат, ограничив госрасходы на эти цели: должностные оклады должны вырасти, размер премий в общей зарплате — сократиться до 30–40%, а также должно снизиться «ежемесячное денежное поощрение» — наиболее проблемная часть ФОТ госслужащих. В терорганах в отдельных случаях «поощрение» — основная часть зарплаты, что создает абсолютную зависимость доходов федеральных служащих от доброй воли начальства.

Вся реформа вписывается в бюджетные назначения по оплате труда федеральных госслужащих и, видимо, даже позволяет сэкономить около 14 млрд руб. средств индексации правительственного ФОТ в 2021 году — без оптимизации он вырос бы на 43 млрд руб., в результате реформы — на 29 млрд руб. Полностью отказаться от изменения размеров и структуры оплаты труда в ФОИВ, видимо, невозможно: проигрыш Белого дома в конкуренции на рынке труда с другими работодателями (это не только частный бизнес, но и госкомпаний) вызывает и привлечение во власть лиц, чьи доходы мало зависят от зарплат, и снижение управляемости, и падение уровня средней квалификации — само по себе удовольствие работать в правительстве с низкой и негарантированной зарплатой влечет немногих.

Момент для новой реформы госслужбы подходящий: и эпидемические потрясения 2020 года (в том числе впервые массовая удаленка в ФОИВ), и чисто управленческие и технологические (цифровизация и аутсорсинг) изменения в госаппарате позволяют сейчас по крайней мере попробовать изменить массовую управленческую культуру в Белом доме — это отчасти удалось в ходе админреформы 2001–2004 годов, целью которой было превращение по сути еще советского госаппарата в госадминистрацию по мировым образцам 1980–1990-х годов. Для объявленных задач правительства Мишустина госаппарат образца середины 2000-х, видимо, просто не годится.

Отметим, сейчас ничего не известно о синхронных изменениях в других частях госаппарата.

Об ограничении и оптимизации — например, госкорпораций, институтов развития и госАО — между тем летом 2020 года в правительственных структурах шли активные дискуссии. Реформа системы оплаты труда в федеральной службе без изменений во всем госсекторе может привести к «перекачке» туда федеральных кадров. Впрочем, и здесь есть существенные ограничения: механизмы управления этими структурами правительством опосредованны, а коронавирусная эпидемия ставит ограничения на любые массовые увольнения, тогда как навеса вакансий в институтах развития, госкорпорациях и госАО нет или он меньше госслужбы.

Дмитрий Бутрин