Неадекватность госрегулирования всегда порождает альтернативный рынок услуг. За 20 лет существования "Денег" прописка сменилась регистрацией, но особенности миграционного учета в РФ по-прежнему оставляют место для частной инициативы.
Крепостное право отменено в 1861 году, прописка — в 1995-м, но стать полноправным гражданином без соответствующего штампа до сих пор нельзя
Фото: Сергей Михеев, Коммерсантъ / купить фото
"Штамп стоимостью в квартиру"
Коммерческое предложение московских властей не казалось привлекательным: чтобы в 1994 году выложить за штамп о прописке сумму, сопоставимую, как писали "Деньги", со стоимостью однокомнатной квартиры "в не самом плохом районе", нужно было действительно высоко ценить бесплатную медицину и образование — или хотя бы избирательное право. Прописка считалась "очевидным анахронизмом", частные школы и клиники позволяли обойтись без подобных муниципальных услуг, ради эпизодических нужд вроде загранпаспорта можно было навестить прежнее место жительства. Но "если вас нестерпимо тянет к урнам для голосования, то надо жертвовать деньгами в пользу городского бюджета", ерничали "Деньги".
Иных способов получить прописку приезжему, который планировал жить в Москве в собственной квартире — не важно, купленной, дареной или полученной по наследству,— столичные законы не предлагали. Владеть недвижимостью было можно, прописаться без уплаты "городского сбора" — нельзя. Правда, 5 тыс. МРОТ (в декабре 1994 года — 102,5 млн руб., или около $30 тыс.) — власти Москвы требовали только с граждан стран СНГ или дальнего зарубежья, для россиян ставка составляла 10% от базовой, но эта скидка не могла сделать прописку доступной.
Впрочем, на широкие массы никто и не рассчитывал. Ровно наоборот: закон, принятый Мосгордумой в сентябре 1994-го, был рассчитан на то, что воспользоваться им сумеют немногие: средняя зарплата в РФ едва достигала $100 в месяц, и даже тем гражданам, у кого нашлись деньги на покупку жилья в Москве, $3 тыс. могли показаться чрезмерной суммой. Так и вышло: в 1995 году сбор за прописку уплатили всего 260 человек, в сумме пополнившие бюджет Москвы на 24 млрд руб.— около $5 млн в пересчете по среднегодовому курсу.
"Приехал в Москву — не пользуйся льготами"
По версии столичных властей, введение сбора было "вынужденным" шагом: как объяснял "Деньгам" Сергей Донцов, руководивший тогда государственно-правовым управлением мэрии, "затраты города на растущую (за счет новых жителей Москвы.— "Деньги") инфраструктуру... не окупаются". Решение проблемы виделось в том, чтобы просто не давать приехавшим возможности реализовать свои социальные права. "Живете в Москве. Идете в обычную поликлинику. Сразу возникает вопрос: кто должен оплатить лечение?.. Приехал в Москву — не пользуйся этими социальными льготами. Иди в платную поликлинику",— наставлял уже весной 1996-го Николай Романенков (в те годы зампредседателя Мосгорсуда), уверенный, что "люди, купившие квартиры за огромные деньги, потенциально страдать не могут".
К тому времени прописки де-юре больше не существовало: 17 июля 1995 года правительство РФ утвердило правила уведомительного регистрационного учета граждан. И поначалу казалось, что уж после этого непомерные сборы уйдут в прошлое. Но в Москве действовали свои правила — и на практике без проблем оформлялась только регистрация на три месяца. В мэрии придерживались мнения, что "законы субъекта федерации должны соответствовать только законам России и указам президента... а постановлениям правительства они могут и не соответствовать". Кроме того, указывал Донцов, "те, кто не хочет платить этот сбор, его не платят": "Они просто обращаются в суд, который обычно удовлетворяет их жалобы. В результате прописку (ныне регистрацию) немосквичам разрешает суд — без уплаты сборов".
Здесь, конечно, можно было бы сделать вывод, что те 260 новых москвичей, о которых сообщила позже мэрия, совершили если не дорогостоящую глупость, то добровольное пожертвование. Но не исключено, что они просто экономили время: московские суды отклоняли большую часть жалоб на отказ в регистрации, и ради штампа в паспорте приходилось проходить все инстанции до самого верха. "Деньги" упоминали о "деле гражданки Онищенко", которая в январе 1996 года через Верховный суд РФ добилась регистрации в Москве с уплатой госпошлины в 1% МРОТ, сократив тем самым бюджет мероприятия с 31 млн 625 тыс. руб. до 632 руб., но не каждый найдет возможность год ходить по судам. В этом смысле закон о сборе за прописку был даже эффективней полного ее запрета, который Москва и Московская область ввели совместным постановлением в 1992 году: тот слишком явно противоречил федеральным законам, давая собственникам шансы выиграть иск в первой же инстанции.
"Милиция будет стараться взыскать побольше"
Столичный опыт борьбы с населением, создающим "нагрузку на инфраструктуру", был востребован. Собственные правила регистрации иностранцев ввели, ссылаясь на "сложную миграционную обстановку", большинство регионов, а в конце 1994-го — начале 1995 года некоторые из них дополнили их еще и особыми правилами регистрации российских граждан, разве что суммы были поменьше, да сами регламенты покорявее. Последнее оказалось решающим фактором, когда в апреле 1996-го история с поборами за прописку дошла до Конституционного суда (КС).
Заявители — возглавлявший Республику Коми Юрий Спиридонов, пенсионер Роман Клебанов и обозреватель газеты "Коммерсантъ" Вероника Куцылло — оспаривали правила регистрации граждан, установленные в Москве, Московской и Воронежской областях и в Ставропольском крае. К моменту рассмотрения дела закон в Воронежской области оказался уже исправлен. Из трех других регионов только Москва смогла доказать, что в принципе не вышла за рамки Конституции. Неконституционным городской сбор был признан лишь в той части, в какой не учитывал "финансового потенциала различных налогоплательщиков".
Спустя еще два с половиной месяца Куцылло получила прописку, но, как писала в июне 1996-го газета "Коммерсантъ", "благосклонность городских властей коснулась только лично ее": "С остальных граждан... московские власти все так же требуют денег — теперь уже 38 млн руб. (МРОТ вырос.— "Деньги")". Хуже того, в городе участились проверки паспортного режима: если прежде власти публично декларировали, что штамп штампом, а "жить никто не запрещает", то теперь они вспомнили, что статью КоАП о штрафах за проживание без регистрации никто не отменял. Тяжелей всего было арендаторам. Хозяева квартир, опасаясь привлечь внимание налоговой инспекции, регистрировали их неохотно, а милиция вопреки всем законам не стеснялась вскрывать квартиры "по стуку" соседей. При этом размер "штрафа" ограничивался лишь воображением участкового. "Милиция будет стараться взыскать с вас побольше. И Конституция ее интересует примерно так же, как членский билет клуба филателистов",— отмечали "Деньги". "Ценная дружба" с участковыми превратилась в обычное явление и, по наблюдениям "Денег", стоила 30-50 тыс. руб. в неделю.
"Зачем она нужна. Жена-то..."
Кампанию 1996 года связывали с президентскими выборами, но подобные случались и после — под знаменем то борьбы с терроризмом, то повышения платежной дисциплины в сфере ЖКХ. Правда, до взлома квартир дело уже редко доходило, а коррупционный рынок сжимался по мере либерализации законодательства. В 1997 году КС признал неконституционными любые местные сборы за регистрацию. В феврале 1998-го эта же участь постигла все основания для отказа в регистрации. А в 2001-м, предварительно проиграв несколько судов (в том числе и юристам ИД "Коммерсантъ"), власти Москвы отменили положение 1993 года "о порядке выдворения граждан, нарушающих особый порядок пребывания" в городе, вместе с серьезными (от 2 до 50 МРОТ) штрафами за проживание без регистрации больше суток.
Однако привязка государственных и муниципальных услуг к факту регистрации оказалась живучей — и вместе с ней выжил и эволюционировал рынок частных услуг по предоставлению прописки. В 1990-х они были представлены фиктивными браками — сделкой, в которой покупатель рисковал деньгами ($1-3 тыс.), а продавец — жилплощадью и жизнью. "Не советую заключать москвичам фиктивные браки. Убьют... Зачем она нужна. Жена-то. Когда ты уже в квартире",— говорил тогда "Деньгам" Донцов. В 2000-х появился безопасный формат: продажа долей в квартирах без права фактического проживания. А на упрощение порядка регистрации мигрантов рынок откликнулся появлением "резиновых квартир": низкая платежеспособность клиентов (1,5-2 тыс. руб. за временную регистрацию) компенсировалась количеством — до 70 человек на адрес. И хотя государство пытается снова закручивать гайки и в декабре 2013-го Уголовный кодекс пополнился статьями о фиктивной регистрации, интернет по-прежнему полон коммерческими предложениями: временная регистрация иностранцев — 2 тыс. руб., постоянная граждан России — 40-100 тыс. руб. То есть те же $1-3 тыс., что и 20 лет назад.
Неконституционным городской сбор был признан лишь в той части, в какой не учитывал "финансового потенциала различных налогоплательщиков"