Азиатский фокус

Через неделю состоится инаугурация Барака Обамы. Представители его администрации называют в числе главных задач нового срока разворот США в сторону Азии, который является частью адаптации Америки к реалиям быстро меняющегося мира.

Андрей Макаров

Оценивая задачи второго срока президента Барака Обамы, один из ведущих американских политических аналитиков, глава консалтинговой фирмы Eurasia Иан Бреммер писал: "Становится все более очевидным, что наиболее серьезные угрозы Америке исходят не из сферы безопасности, а из глобальной экономики". И именно поэтому на первое место в числе приоритетов США выдвигается разворот в сторону Азии, ставшей в последние годы и основным локомотивом экономического роста, и одновременно головной болью для США.

О начале разворота в сторону Азии было формально заявлено в ноябре 2011 года в выступлении Барака Обамы перед австралийским парламентом, хотя новые акценты азиатской политики США начали проявляться уже в 2009 году. Однако до сих пор администрация президента США вынуждена разъяснять существо своей азиатской политики и отбиваться от критиков этого курса.

К примеру, в конце ноября прошлого года госсекретарь Хиллари Клинтон, выступая в Брукингском институте в Вашингтоне, успокаивала европейцев: "Разворот в сторону Азии не означает разворота в сторону от Европы". А в декабре в Центре стратегических и международных исследований помощник госсекретаря Курт Кэмпбелл, считающийся одним из архитекторов новой азиатской политики США, вынужден был отвечать на обвинения в том, что разворот происходит лишь на словах и является не более чем ограниченной инициативой в сфере торговли и дипломатии.

На самом деле, как следует из конкретных действий США, серьезных американских исследований и реакции самих азиатских стран, разворот в сторону Азии действительно представляет собой принципиальный сдвиг в американской внешней политике.

В США не первый год идет трудный процесс переосмысления роли Америки в мире. На академическом уровне уже на исходе президентского срока Джорджа Буша сформировалось понимание того, что даже сверхдержава должна жить по средствам, что США больше не могут позволить себе доктринерскую внешнюю политику и что следует выстраивать новую систему приоритетов. Практическое воплощение этих выводов выпало на долю президента Барака Обамы.

Его приход в Белый дом совпал не только с глобальным экономическим кризисом, но и с завершающей стадией длительных дорогостоящих наземных операций в Ираке и Афганистане. И как всегда бывало в истории США после завершения крупных заморских военных кампаний, в стране нарастало стремление замкнуться на решении внутренних проблем. В этих условиях, как отмечает Курт Кэмпбелл, администрация нового президента настаивала, что для решения экономических проблем США следует не закрываться от внешнего мира, а воспользоваться ресурсом Азиатско-Тихоокеанского региона. К этому моменту Азия уже стала основным источником американского импорта и вторым по объему экспортным рынком США (см. таблицу).

Растущая значимость АТР для экономических и стратегических интересов США не вызывала сомнений и у предыдущих американских администраций. Однако особенности прежней политики Клинтона и Буша в Азии не позволяли США в полной мере воспользоваться экономическим потенциалом региона в новых условиях. Новизна подхода нынешней администрации на глобальном уровне проявилась в возрастании относительной роли АТР во внешней политике США на фоне снижения активности в других районах мира. А на собственно региональном уровне администрация Барака Обамы нацелилась в первую очередь на адаптацию США к меняющейся экономической и стратегической ситуации в Азии, связанной с появлением там новых центров экономического роста и усилением интеграционных процессов, а также с возрастанием экономической и военной активности Китая.

Важнейшей особенностью новой азиатской политики США стали отказ от фокусирования внимания исключительно на Китае и форсированное развитие отношений со странами АСЕАН (Брунеем, Вьетнамом, Индонезией, Камбоджой, Лаосом, Малайзией, Мьянмой, Сингапуром, Таиландом и Филиппинами), ставшими в последнее десятилетие ядром интеграционных процессов в АТР.

Необходимость такого маневра объясняется тем, что в азиатском регионе быстро набирали силу неблагоприятные для США тенденции. В результате стремительного формирования сети двусторонних и многосторонних соглашений о зонах свободной торговли (c 2000 по 2010 год их количество увеличилось с 3 до 61) в АТР складывалась новая система торгово-экономических связей, все более закрытая для неазиатских стран и тяготеющая к Китаю. Центральное место в ней занимают страны АСЕАН, которые, оформив соглашения о зонах свободной торговли друг с другом, начали уже как единый блок заключать такие же соглашения с ключевыми азиатскими странами. Как отмечалось в одном из докладов исследовательской службы американского Конгресса, "возникли опасения, что, если США окажутся за рамками доминирующей в Азии региональной экономической архитектуры, торговые потоки могут развернуться в сторону от США", после чего Америка рискует утратить стратегические позиции в регионе.

Ситуация усугублялась тем, что в интеграционные процессы активно включился Китай, который уже к 2003 году установил "стратегические партнерские отношения" с АСЕАН, в 2010 году добился вступления в силу соглашения о свободной торговле с этой региональной группировкой, а затем начал продавливать создание еще более масштабных интеграционных объединений — Восточноазиатского сообщества и трехсторонней зоны свободной торговли в составе Китая, Японии и Южной Кореи.

Американцы и раньше реагировали на происходящее. Еще при Клинтоне и Буше США начали заключать соглашения о зонах свободной торговли с отдельными азиатскими странами (Сингапуром, Австралией, Южной Кореей), а затем подключились к проекту создания Транс-Тихоокеанского партнерства (ТТП), которое рассматривалось как альтернатива существующим объединениям с доминирующей ролью Китая. Однако переговоры по ТТП шли слишком медленно и явно отставали от темпов интеграционных процессов в Юго-Восточной и Восточной Азии. К тому же при президенте Буше США полностью игнорировали контакты с АСЕАН, что вызывало открытое недовольство лидеров ассоциации. Одним из факторов, препятствовавших сближению с АСЕАН, было то, что США по политическим причинам поддерживали санкции против Мьянмы, члена ассоциации.

С этих исходных позиций и началось переформатирование американской политики в АТР, ключевым направлением которого стало демонстративное сближение с АСЕАН. Уже в 2009 году, воспользовавшись первыми формальными признаками демократизации политического режима в Мьянме, США приступили к отмене санкций против этой страны. В том же году американцы присоединились к Договору о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии и провели первую встречу на высшем уровне в формате США--АСЕАН, а затем стали регулярно участвовать и во всех других форумах азиатских интеграционных объединений, в том числе в Восточноазиатском саммите. Даже эти первые шаги принесли результат. Если до 2009 года в торговле США со странами АСЕАН наблюдалась негативная динамика, то в 2010 году падение приостановилось, а в 2011-м начался рост (см. график).

Все это сопровождалось большим количеством визитов на всех уровнях, нарочито громкими официальными заявлениями, разъяснениями и статьями в СМИ, которые должны были продемонстрировать твердое намерение США исправить прежние ошибки и развивать отношения со всеми странами АТР, а не только с Китаем. Курт Кэмпбелл в многочисленных интервью и комментариях подчеркивал, что новая азиатская политика "рассчитана на десятилетия и пользуется поддержкой обеих ведущих партий США".

Одновременно США продолжают реализацию проекта Транс-Тихоокеанского партнерства и, судя по всему, пытаются аккуратно ставить палки в колеса конкурирующим интеграционным проектам. В американской прессе с явным удовлетворением отмечалось, что недавнее резкое обострение японо-китайских отношений может затормозить работу по созданию зоны свободной торговли между КНР, Японией и Южной Кореей и подтолкнуть Японию к более активным переговорам о присоединении к ТТП.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Китай, конечно, остается важнейшим фактором, определяющим особенности новой азиатской политики США. Как отметил известный эксперт по азиатским проблемам Аарон Фридберг, который работал в аппарате вице-президента США Дика Чейни, а прошлой осенью представлял республиканца Митта Ромни во время дебатов по Китаю, "администрация Обамы не пытается опровергать широко распространенное представление, что ее действия в регионе являются частью усилий по противодействию растущей региональной мощи Китая".

Политика Обамы, несмотря на смещение акцентов в сторону Юго-Восточной Азии, пока не претерпела стратегических изменений. Она по-прежнему базируется, с одной стороны, на заинтересованности в развитии торгово-экономических связей, а с другой — на стремлении сдержать растущую экономическую и военную мощь Китая. Не случайно политические аналитики уже давно характеризуют американо-китайские отношения неологизмом frenemy, образованным слиянием friend ("друг") и enemy ("враг"). Перевести его можно как "заклятые друзья" или "то ли друзья, то ли враги".

Зато на тактическом уровне в отношениях с Китаем в последние годы стало нарастать противостояние по широкому кругу проблем, причем инициатива принадлежала китайской стороне. Американские аналитики полагают, что китайское руководство восприняло разразившийся в 2008 году глобальный экономический кризис как свидетельство ослабления США (которые к тому же были втянуты в иракскую и афганскую операции) и решило воспользоваться моментом для начала экспансии в Азии и демонстрации возросших военно-стратегических амбиций.

Пик активности КНР, как отмечает Фридберг, пришелся на 2010 год. В течение короткого промежутка времени китайцы усилили претензии на спорные территории в Южно-Китайском море, демонстративно встали на сторону КНДР после инцидента с потоплением южнокорейского военного корабля "Чхонан", раздули конфликт вокруг ареста японскими властями китайского капитана в районе спорных островов в Восточно-Китайском море, усилили антиамериканскую риторику в связи с возможными поставками вооружений Тайваню, начали размещение новых антикорабельных баллистических ракет, предназначенных для поражения американских авианосцев, и, наконец, провели крупнейшие военно-морские учения за пределами так называемой первой цепи островов, считающейся границей традиционной зоны влияния КНР.

Возросшая военная активность Китая, как ни странно, оказалась на руку США: потребности в их стратегическом присутствии в регионе существенно возросли. Не только традиционные союзники США (Япония, Тайвань, Южная Корея, Австралия), но и ключевые страны АСЕАН, особенно имеющие территориальные споры с Китаем, ощущали все большую потребность в защите от экспансии Китая. При этом страны региона по-прежнему были обеспокоены тем, что США из опасений испортить отношения с КНР не станут защищать их интересы в случае возникновения конфликтных ситуаций. Как отмечал в этой связи Курт Кэмпбелл, "каждая азиатская страна хочет развивать отношения с Китаем, но все они теперь понимают, что сделать это с наибольшей выгодой для себя смогут, только имея прочные и стабильные отношения с США".

Администрация Барака Обамы оказалась перед непростым выбором. Было очевидно, что США необходимо дать адекватный ответ на действия КНР — и для того, чтобы успокоить союзников, оказать сдерживающее воздействие на Китай и продемонстрировать стратегическое присутствие в регионе, и для укрепления связей с членами АСЕАН и другими ключевыми странами региона. При этом для США было крайне важно не перейти опасную грань и не нанести ущерба торгово-экономическим отношениям с КНР.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Неудивительно, что основной упор американская дипломатия сделала на аккуратных символических акциях, которые должны были показать смещение акцентов в отношениях с Китаем в сторону сдерживания. В 2010 году президент США воздержался от посещения Пекина в ходе поездки по азиатским странам. В том же году госсекретарь Клинтон в ответ на китайское заявление, что Южно-Китайское море относится к сфере "ключевых национальных интересов КНР", обозначила национальный интерес США — поддержание свободы судоходства в акватории этого моря. В начале 2011 года Барак Обама сменил чиновников, отвечавших в Госдепартаменте и Совете национальной безопасности за китайское направление: на место "голубей" пришли сторонники более сдержанного отношения к Китаю. В конце того же года, выступая перед австралийским парламентом, Обама не только объявил о начале разворота в сторону Азии, но и обозначил первые символические шаги по перестройке военно-стратегических приоритетов в АТР.

Военно-стратегическая составляющая разворота в сторону Азии — одновременно и самая конкретная, и самая символическая часть новой политики. Американцы стремятся лишь успокоить своих азиатских союзников и партнеров в условиях нарастающей активности Китая. По словам Курта Кэмпбелла, "США намерены сохранять свою ведущую роль в АТР в ближайшие десятилетия", отдавая себе отчет, что "пропуском в большую политику в АТР по-прежнему остаются именно военные возможности в регионе".

За последние два года наиболее заметными символическими акциями в военной сфере стали заявления о намерении разместить американские воинские контингенты в Австралии и Сингапуре, обещания, что сокращение военных расходов США не коснется азиатско-тихоокеанского направления, презентация Министерством обороны США новых "стратегических направлений" оборонного строительства, в которых предусмотрено, что сокращение военных расходов затронет сухопутные, но не военно-морские силы. Летом 2012 года последовали многочисленные заявления и поездки министра обороны Леона Панетты по азиатским странам, в ходе которых было объявлено о планах передислокации в АТР дополнительных американских военно-морских сил. К 2020 году пропорция их размещения в Тихом и Атлантическом океанах должна измениться до 60:40 в пользу Тихого океана (сейчас они разделены примерно поровну). Одновременно США активизировали развитие военного сотрудничества с Вьетнамом, Индонезией и Филиппинами.

Оценивая значимость этих шагов, надо учитывать, что американцы сохраняют абсолютное военно-стратегическое доминирование в АТР (см. карту), а китайские усилия в этой области воспринимают лишь как попытку внедриться в военно-стратегическое пространство, на котором США привыкли чувствовать себя полными хозяевами. Как отмечается в исследовании американского Центра стратегических и международных исследований, подготовленном в августе прошлого года по заказу Министерства обороны, основная задача США — "поддержание нынешнего уровня военного присутствия в регионе", а также адаптация географического распределения и боевых задач вооруженных сил к меняющейся обстановке в АТР.

Уточнение географического распределения предполагает сместить акценты в район Южно-Китайского и Восточно-Китайского морей с учетом возросшей там китайской активности (см. справку). До сих пор военные возможности США в АТР концентрировались в Северо-Восточной Азии (в Японии и Южной Корее) и были направлены в первую очередь на предотвращение конфликтов на Корейском полуострове и в Тайваньском проливе. Кроме того, по словам Курта Кэмпбелла, перед США стоит задача включить в географические рамки азиатского разворота бассейн Индийского океана в связи со стратегической важностью проходящих через него транспортных потоков (70% морских перевозок нефти и 50% мировых контейнерных перевозок).

Уточнение боевых задач и техническое переоснащение вооруженных сил нацелены прежде всего на противодействие китайской стратегии так называемых запретных зон (Area Denial / Anti-Access Strategies). Эта стратегия направлена на нейтрализацию возможных воздушно-морских операций США и является основным направлением в развитии китайских военно-морских сил. Как свидетельствует бывший командующий Тихоокеанским флотом США адмирал Томас Фарго, США не видят необходимости в подготовке к крупным сухопутным операциям в регионе и по-прежнему будут делать упор на развитие военно-воздушных и военно-морских сил в АТР.

Американские военные подчеркивают, что в конечном счете американской стратегией в Азии является "не подготовка к конфликту с Китаем, а формирование такой военно-стратегической ситуации, при которой не возникало бы необходимости в таких конфликтах". Тем не менее, как отмечается в материалах исследовательской службы американского Конгресса, даже символические акции США в военной сфере несут в себе риски негативного влияния на сотрудничество с Китаем, поскольку могут спровоцировать усиление в высшем китайском руководстве позиций сторонников жесткой линии.

Скатывание к конфронтации с Китаем не входит в планы американской администрации. Ведь главная цель разворота в сторону Азии — наращивание торгово-экономического сотрудничества со странами АТР, в том числе с КНР. Не случайно помощник госсекретаря Курт Кэмпбелл все время повторяет, что выстраивание отношений с Китаем становится "наиболее сложной задачей из тех, с которыми США приходилось сталкиваться в своей истории".

Оценивая нынешнее состояние дел, Кэмпбелл подчеркивает, что пока сделаны лишь первые шаги и даны необходимые сигналы. А заместитель помощника по национальной безопасности Бен Родс в конце прошлого года подтвердил, что в течение второго срока президентства Барака Обамы разворот в сторону Азии останется "критически важным направлением внешней политики США" и будет все больше наполняться конкретным содержанием.