Ситуация в Екатеринбурге, где губернатору не удалось отменить прямые выборы градоначальника, для современной России нетипична. Ведь замена избираемых мэров на наемных сити-менеджеров стала в последнее время самым популярным способом встраивания муниципалитетов в вертикаль власти.
Вообще-то возможность непрямого избрания мэров была заложена еще в первом законе о местном самоуправлении, принятом в 1995 году. Согласно этому документу, глава муниципального образования (МО) мог выбираться либо гражданами, либо представительным органом МО из своего состава. Но на объем полномочий руководителя это не влияло: даже там, где мэра избирали депутаты, он возглавлял администрацию и распоряжался всеми финансовыми потоками.
Ситуация изменилась после того, как президент Владимир Путин приступил к строительству властной вертикали, в которую самостоятельные мэры, вечно конфликтующие с губернаторами, явно не вписывались. Поэтому, начав в 2000 году с обуздания региональных лидеров, Кремль через пару лет добрался и до глав муниципалитетов. Правда, борьба с ними осложнялась тем обстоятельством, что прямое встраивание мэров в вертикаль противоречило бы не только Конституции, по которой местное самоуправление не входит в систему госвласти, но и Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия подписала, вступив в Совет Европы. Так что путинцам пришлось идти в обход.
В 2002 году комиссия во главе с Дмитрием Козаком разработала концепцию разграничения полномочий между разными уровнями власти. В ней было впервые предложено отделить политические полномочия мэров от хозяйственных и поручить эти вопросы двум разным людям. Глава МО должен был избираться из состава местного совета и выполнять в основном представительские функции, а экономикой следовало заниматься нанимаемому по контракту главе администрации. А чтобы доходчивее обозначить разницу между выборным главой администрации и контрактником, авторы при разъяснении концепции прибегли к не упомянутому в ней термину "сити-менеджер" (о его происхождении см. справку).
Осенью 2003 года на базе концепции Козака был принят новый закон о местном самоуправлении, предполагающий три варианта организации муниципальной власти. Согласно первому, мэр избирается населением и возглавляет администрацию. По второму главу МО и одновременно председателя муниципального совета выбирают местные депутаты из своего состава, а на хозяйство сажают сити-менеджера, отбираемого на конкурсной основе. Ну а третий вариант можно считать промежуточным: мэр избирается всенародно, но становится спикером, а экономикой опять же занимается наемный глава администрации.
Муниципалы, которым закон позволял самостоятельно выбрать один из вариантов, чаще всего предпочитали первый, при котором глава МО остается реальным хозяином территории. Губернаторы, разумеется, лоббировали второй, дающий им реальные рычаги влияния на местную власть, ведь глава региона выдвигает треть членов конкурсной комиссии и к тому же вправе инициировать отставку сити-менеджера. Поэтому там, где местные власти находились под полным контролем региональных лидеров, переход МО на схему номер два (в основном на уровне районов и малых городов) начался еще до того, как случился Беслан и отказ от самой системы прямых выборов был официально объявлен главным средством борьбы с терроризмом.
Ну а с 2005 года борьба с выборностью мэров пошла еще активнее, тем более что на фоне все более громких требований губернаторов о введении назначаемости глав МО (и в первую очередь руководителей региональных столиц) любые варианты их непрямого избрания казались самим мэрам меньшим из зол. К тому же повсеместное введение института сити-менеджеров открыто пропагандировало Министерство регионального развития, благодаря чему в 2005 году этот термин прочно вошел в лексикон СМИ (см. график). Но по-настоящему массовым переход на новую систему тогда все-таки не стал: к середине 2006 года она была внедрена лишь в 15% МО, включая 25 столиц субъектов РФ.
В последующие два года процесс несколько ускорился: к концу 2008 года, по данным Минрегионразвития, из состава депутатов избиралось уже более 30% глав муниципалитетов. Но мэров региональных столиц это почти не касалось, и возможно, потому, что Кремль в тот период озаботился более радикальным решением мэрской проблемы, попытавшись все-таки придумать юридически безупречный способ встроить местных начальников в вертикаль власти. Именно тогда в Госдуме появились законопроекты, разрешавшие региональным властям "временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления" или предлагавшие вывести административные центры субъектов РФ из сферы действия закона о местном самоуправлении. Однако представители Совета Европы эту военную хитрость разгадали и жестко предупредили Москву, что будут расценивать принятие таких поправок как нарушение основополагающих принципов европейской хартии.
После этого федеральным властям не оставалось ничего иного, кроме как вернуться к идее сити-менеджеров и запустить новую волну переписывания муниципальных уставов. В результате за последний год число региональных столиц, главы которых уже избираются депутатами, или тех, которые перейдут на эту схему в ближайшее время, почти сравнялось с количеством областных центров, мэры которых пока еще проходят через прямые выборы (см. карту). К первой группе относится 38 городов, к второй — 40 (без учета Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей, где просто нет понятия "столица субъекта РФ"). При этом наемных глав администраций в столицах уже больше, чем выборных, поскольку в Калининграде и Перми принят третий вариант организации власти: их главы избираются народом, но возглавляют гордумы и делят власть с сити-менеджерами. Кстати, из той же карты видна любопытная закономерность: большинство "овертикаленных" столиц находится в европейской части России, тогда как за Уралом мэры в основном все еще избираются. Получается, что крепость мэрской вертикали обратно пропорциональна расстоянию до Москвы.
Впрочем, стремление федеральной и региональной власти к дальнейшему укреплению и углублению вертикали является далеко не единственной причиной нового наступления на выборных мэров. Конечно, ряд громких поражений единороссов на выборах глав крупных городов обострил желание властей несколько урезать возможности для свободного волеизъявления граждан. Но такие случаи пока единичны, а в подавляющем большинстве региональных столиц мэрские выборы уверенно выигрывают члены "Единой России", с которыми губернаторы-однопартийцы должны вроде бы договариваться без проблем.
Однако, как уже отмечала "Власть" (см. материал "Партийная невыходимость" в N 22 от 23 августа), на смену жестким конфликтам между "своими" губернаторами и "чужими" мэрами пришла не менее ожесточенная конкуренция между разными группами единороссов. И если одну из них возглавляет назначенный глава региона, а другую — всенародно избранный градоначальник, то последнему (как и его сторонникам) выборный статус зачастую придает дополнительные силы и уверенность в своей правоте.
Именно так произошло в Екатеринбурге, глава которого Аркадий Чернецкий, похоже, переиграл губернатора Александра Мишарина, не позволив тому по нынешней моде ликвидировать прямые выборы градоначальника. Правда, тут все-таки речь идет о настоящем муниципальном тяжеловесе, успешно сражавшемся в свое время с таким монстром региональной политики, как бывший свердловский губернатор Эдуард Россель. Но перечить вышестоящим начальникам в последнее время позволяют себе и куда менее влиятельные мэры, а наказать их ввиду статуса всенародно избранных оказывается весьма затруднительно.
К примеру, главе Петропавловска-Камчатского Владиславу Скворцову соратники по "Единой России" настоятельно рекомендовали уйти в отставку еще летом прошлого года, ссылаясь на многочисленные жалобы граждан и "ухудшение социальной обстановки". Градоначальник в ответ заявил, что, по его информации, благосостояние горожан неуклонно улучшается, и уходить отказался. Поэтому минувшим летом единороссам пришлось организовать еще более масштабную атаку на главу города с привлечением федеральных органов власти и лично премьера Путина. Однако мэр, как говорится, и ныне там.
В Барнауле губернатор-единоросс смог уволить проштрафившегося мэра-единоросса, но это привело к еще более громкому скандалу: большая группа городских депутатов (прежде всего все от той же "Единой России") в знак протеста заявила о сложении полномочий. И чтобы убедить бунтовщиков отозвать заявления, краевым властям, судя по всему, пришлось приложить немало усилий. Неудивительно, что сразу после этого в краевой администрации заговорили о целесообразности отмены мэрских выборов и введения поста сити-менеджера, уволить которого при необходимости можно будет без долгих уговоров.
Правда, иногда борьба с мэрами приобретает весьма карикатурный характер, как, скажем, в Хакасии, где парламент на прошлой неделе запретил само слово "мэр", обязав местных руководителей называться исключительно главами муниципальных образований. Но эту инициативу, в отличие от предложения Рамзана Кадырова отменить для республиканских лидеров название "президент", в центре вряд ли сочтут своевременной. Ведь более серьезных проблем в отношениях Москвы с главами регионов уже, похоже, не осталось. Тогда как с мэрами еще только предстоит разобраться по существу, встроив их куда положено. А уж потом можно будет заняться и политической филологией, поменяв чуждое для российского уха слово "мэр" на, видимо, более понятное "сити-менеджер".