Николай Онищук: президент должен быть ведущим элементом в системе балансов и противовесов

Накануне Дня Конституции министр юстиции НИКОЛАЙ ОНИЩУК рассказал корреспонденту Ъ АЛЕКСАНДРУ СВИРИДЕНКО о планах Национального конституционного совета по изменению основного закона. Согласно им, в стране будет двухпалатный парламент, упразднен институт глав облгосадминистраций, а президент лишится части полномочий, получив взамен другие рычаги влияния.

— Виктор Ющенко неоднократно объявлял о намерении пересмотреть положения Конституции и принять новую редакцию основного закона. Специально для этого был создан Национальный конституционный совет (НКС), в состав которого вошли и вы. НКС уже подготовил концепцию конституционной реформы?

— Мы предложили президенту решение на уровне доктрины конституционных изменений. В ее основу лег принцип развития системы балансов и противовесов при обеспечении единства исполнительной власти. Исполнительная власть должна быть целостной, единой и не испытывать на себе давления или вмешательства других субъектов. Это может быть достигнуто выведением государственных администраций из системы исполнительной власти единым порядком формирования правительства, пересмотром института ветирования решений правительства. С другой стороны, деятельность правительства, которое получает большую полноту власти, должна быть сбалансирована компетенцией президента и верхней палатой парламента.

— Президент с согласия сената, то есть верхней палаты парламента, мог бы осуществлять назначение органов конституционной юрисдикции, не входящих в систему исполнительной власти. Речь идет о совете Национального банка, о национальных комиссиях, которые выполняют регулятивную функцию, о Центральной избирательной комиссии, Антимонопольном комитете, Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, Службе безопасности, Генпрокуратуре — органах, выполняющих контрольные, надзорные, регулятивные и независимые функции. Названные органы не являются составной частью деятельности правительства, не входят в его компетенцию. Целостность исполнительной власти должна коррелироваться системой институтов власти, формируемых президентом при участии сената. Поэтому очень важно, чтобы он формировался по иному принципу, чем нижняя палата.

— При условии сохранения права вето на законы президент получает право досрочно прекращать деятельность нижней палаты парламента по политическим мотивам. Но несмотря на то что это полномочие рассматривается как возможность главы государства, она может быть применена президентом только в тех случаях, когда деятельность нижней палаты вступает в противоречие с основами внешней и внутренней политики, когда деятельность нижней палаты угрожает территориальной целостности страны или ее решения несут угрозу национальной безопасности. Вот, собственно, обобщенно те основания, на которых президент может принять решение о досрочном роспуске, но, замечу, не всего парламента, а только его нижней палаты. При этом сенат не может быть распущен.

— Верхняя палата, в отличие от нижней — национального собрания, могла бы формироваться по мажоритарному принципу путем как прямых, так и непрямых выборов. Численность нижней палаты могла бы составлять 300 депутатов. Количество сенаторов, заседающих в верхней палате,— 75-90.

— Вам не кажется, что Конституция 1996 года не порождала таких конфликтов, как ее новая редакция. Может быть, нам следует вернуться к ней?

— Конституция 1996 года предусматривала, по существу, президентскую форму правления. И хотя парламент давал согласия на назначения премьер-министра, вся полнота власти находилась в руках у президента и назначаемого им премьера. Естественно, при такой системе конфликты между главой государства и правительством были практически исключены. Очевидный факт, что в 2004 году в результате политического конфликта Верховная рада внесла известные изменения, передав право формирования правительства парламенту. Поскольку не были внесены "органические" изменения в другие статьи Конституции, оговаривающие механизм реализации государственной власти, это породило проблемы, которые сегодня дают о себе знать. Тем не менее это не значит, что в поисках их решения нужно вернуться к редакции Конституции 1996 года. Политическая структуризация парламента, которая произошла после вступления в силу пропорциональной системы выборов, предполагает и политическую ответственность большинства за то правительство, которое оно формирует. Когда президентом был Леонид Кучма, он всегда говорил, что виновато то или иное правительство. Сейчас всегда можно указать на политическую партию, блок или коалицию, ответственную за деятельность Кабмина. Несомненно, это прогрессивный шаг в системе организации власти. Но. Не был пересмотрен характер отношений между правительством и президентом, парламентом. Не были пересмотрены положения, касающиеся статуса государственных администраций. Они остались в состоянии двойного подчинения.

— Президент готов отказаться от своего права вносить кандидатуры министра иностранных дел и министра обороны?

— Я не знаю, готов ли президент действовать в таком ключе, но проект предусматривает один источник формирования правительства. Обсуждается право президента иметь вето на решения, предложенные парламентским большинством по этим кандидатурам. Назначение этих двух министров должно быть согласовано с президентом.

— Если губернаторы будут выведены из системы исполнительной власти, какие вопросы они будут решать и кто их заменит?

— Главы облгосадминистраций станут руководителями префектур, представителями президента на местах с функциями контроля за исполнением законов со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Уверен, что правительству администрации на местах не нужны, поскольку оно выполняет свои функции через министров. Органы министерств опускаются до того уровня, пока не встречаются при реализации полномочий с исполнительными органами местных советов.

— Конституционная доктрина предполагает изменение процедуры избрания президента?

— Проект Конституции основывается на существующей правовой и политической традиции, согласно которой глава государства в Украине избирается на прямых общенациональных выборах. Это тот тип формы правления, который часто называют республиканским. В такой системе президент с теми полномочиями, которые я отмечал, должен быть ведущим элементом в системе балансов и противовесов. Если он избирается в парламенте, то такую функцию выполнять не может, поскольку выполняет только представительские функции, как, скажем, в Германии. Идея применения парламентской формы правления в Украине, по моему убеждению, преждевременна. Должно пройти еще несколько парламентских ротаций, чтобы общество убедилось в том, что уровень партийной демократии, политической культуры и ответственности таков, что партии готовы взять на себя всю полноту власти.

— НКС был создан в декабре 2007 года, но конкретной информации о каких-либо результатах работы комиссии так и не поступало. Такое впечатление, что в рамках совета работа не ведется...

— На состояние текущей работы НКС в значительной мере влияет внутриполитическая ситуация в стране и, в частности, в парламенте. Это говорит о том, что в Раде пока нет предпосылок для принятия конституционного законопроекта 300 депутатами. Без сомнения, это обстоятельство оказывает влияние на оценку перспектив прохождения законопроекта. Но НКС продолжает работать. Не исключено, что как только ситуация в парламенте нормализуется, этот конституционный продукт будет востребован. Убежден, сегодня не идет речь об удовлетворении политических аппетитов той или иной политической силы или лица. Совершенно очевидно, что мы должны предложить стране такую конституционную модель организации власти, которая бы минимизировала возможности возникновения политических конфликтов как таковых, сделала субъекты власти более ответственными в рамках их конституционных полномочий, чтобы сама государственная власть как целостный организм представлялась бы обществу более работоспособной и эффективной.

— Поиск 300 голосов в парламенте говорит о том, что президент окончательно отказался от вынесения проекта Конституции на всенародный референдум?

— Думаю, что на самом деле он и не вынашивал такую идею. А если бы она у кого-то и возникла, то не имела бы успеха. Когда конституционные изменения касаются ряда глав Конституции — третьей главы, в которой говорится о народовластии, 13-ой, в которой говорится о порядке внесения изменений в Конституцию, первого раздела,— это означает, что такие изменения должны быть утверждены референдумом. В данном случае одного решения парламента недостаточно. Поэтому я склонен полагать, что глава государства всегда, когда говорил о референдуме, имел в виду то, что парламентское решение в 300 голосов должно стать его предметом. Я рассматриваю референдум как составную часть принятия решения о внесении изменений в Конституцию, где последовательность такова: вначале парламент 300 голосами принимает решение о внесении изменений в Конституцию, а далее, поскольку конституционная доктрина рабочей группы НКС предполагает внесение изменений во все разделы основного закона, проводит конституционный референдум. Речь идет о таком понимании места референдума, а не об обвинениях в попытке обойти законодательный орган и принять такой документ напрямую на референдуме.

— Известно, что параллельно с НКС свой проект Конституции готовят депутаты от БЮТ и Партии регионов. Вы знаете, чем отличаются эти документы?

— Конституция предусматривает только два субъекта внесения конституционных изменений — это глава государства и 150 народных депутатов. Хочу подчеркнуть, что депутат может подписаться только под одним проектом внесения изменений в Конституцию, поскольку нельзя одновременно предлагать разные системы организации власти. Мое личное отношение к работе депутатов позитивное — в парламенте могут рассматриваться разные конструкции системы организации власти. Тем не менее на сегодня ни одна из парламентских партий не смогла предложить и официально зарегистрировать в Верховной раде тот или иной законопроект.

— Когда, по-вашему, в вопросе принятия новой Конституции политики пройдут "точку невозвращения"?

— Эта точка не наступит. Внесение изменений в Конституцию — это не проблема политической конъюнктуры, это проблема эволюционной перспективы страны. Обновленная Конституция нужна не политикам, а гражданам. Поэтому дедлайна не будет. Дедлайн может быть для неудачных политиков. Вопрос только в том, кто из политиков в состоянии дать ответ вызовам, которые стоят перед Украиной.

— В контексте конституционной реформы какова судьба концепции реформирования криминальной юстиции?

— Президент уже подписал решение СНБО и ввел в действие концепцию реформирования криминальной юстиции в той редакции, которая была предложена Национальной комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права. Сейчас правительству поручено разработать план мероприятий по реализации этой концепции, и Минюст уже подал в Кабинет министров соответствующий проект постановления, которым этот план должен быть утвержден. Он предусматривает, в частности, разработку ряда важных законов. Прежде всего это новый Уголовно-процессуальный кодекс, законы о прокуратуре и Службе безопасности, а также внесение изменений в законы об оперативно-розыскной деятельности. Другими словами — во все законы, устанавливающие компетенцию правоохранительных органов.

— Насколько серьезный конфликт вызвало намерение Минюста в рамках реформы криминальной юстиции лишить прокуратуру функции следствия?

— Одним из ведущих положений этой концепции является то, что прокуратура должна сосредоточить реализацию своих полномочий на контроле над следственной и дознавательской деятельностью, а также на поддержке обвинения в суде. Все законопроекты будут основаны на доктрине, содержащейся в концепции. Отмечу, что новая редакция Конституции, о которой мы говорили выше, предусматривает, что прокуратура утрачивает эту функцию.

— Это ведущий документ, конструирующий практическое применение новой концепции доктрины криминальной юстиции, находится в завершающей стадии разработки. Работа над ним идет уже более двух лет, и думаю, что скоро мы сможем его представить президенту и парламенту. Как министр юстиции, я буду рекомендовать правительству, чтобы проект Уголовно-процессуального кодекса был внесен в парламент главой государства.

— Можно более точно назвать сроки представления проекта нового Уголовно-процессуального кодекса?

— Это должно произойти не позднее сентября, чтобы к концу года получить новый Уголовно-процессуальный кодекс. Хотя это и оптимистический прогноз.

— Единой концепции нет. К сожалению, это подтверждает публичная дискуссия в парламенте вокруг подготовки к принятию закона "О судоустройстве и статусе судей".

— Есть три фундаментальных направления, по которым должна осуществляться судебная реформа. Это изменение системы формирования судейского корпуса, то есть реформирование системы доступа к профессии, разделение, в частности, механизмов доступа к профессии судьи и к должности судьи. Кандидат на должность судьи должен сдавать профессиональный экзамен, еще не зная, судьей какого суда он будет. Право выбрать вакансию должно предоставляться тому кандидату, который получил наивысший бал по результатам обязательной двухлетней подготовки. Сегодняшняя система устроена совершенно иначе: открывается вакансия в суде, и на нее объявляется конкурс. Вне всякого сомнения, это конкурс протекций, конкурс, на который влияет председатель суда, конкурс, куда попадают дети, имеющие более влиятельных и состоятельных родителей. Необходимо также изменить систему привлечения судей к дисциплинарной ответственности — это второе. Следует разграничить органы, осуществляющие дисциплинарное преследование судьи, предъявляющие судье дисциплинарное обвинение, и органы, которые применяют дисциплинарную ответственность. Сейчас все смешано: квалификационные комиссии и Высший совет юстиции, обладающий полномочиями по дисциплинарному преследованию судей, сами или при помощи назначенных ими лиц проводят дисциплинарные расследования, и они же выдвигают обвинение и выступают в качестве суда. Следует, чтобы дисциплинарные инспектора назначались не органом, осуществляющим суд над судьей, а независимым лицом (например, министром юстиции). Дисциплинарные инспектора должны быть независимы от того органа, который будут осуществлять дисциплинарное правосудие. Здесь следует ожидать определенного корпоративного противодействия судей, поскольку они понимают, что при такой организации системы дисциплинарного преследования судья, злоупотребляющий правом, реально будет доступен для ответственности. Кроме того, надо усовершенствовать систему судоустройства. Последняя инициатива, предложенная президентом, заключается в том, чтобы пойти по пути создания четырех высших кассационных судов. В частности, высшего гражданского и уголовного, а Верховный суд трансформировать в орган судебного надзора. Понятно, что эта политика не находит поддержки в руководстве судебной системы, но, вероятно, на нынешнем этапе на это придется пойти.

— Президентский законопроект "О судоустройстве и статусе судей" можно рассматривать как составляющую конституционной реформы?

— Скорее всего, да. В данном случае прослеживается целостное понимание взаимозависимости конституционных изменений. И вопрос системы судоустройства, и вопрос доступа к профессии судьи, критерии и требования к судье имеют конституционную составляющую.

— Оппоненты главы государства как автора упомянутого законопроекта считают, что президент принятием закона преследует цель взять под свой контроль судебную ветвь власти посредством получения права назначать судей на административные должности. Насколько справедливы такие высказывания?

— Такой интерес к должности главы суда и попытка акцентировать внимание на порядке назначения глав судов на самом деле объясняется ролью, которую играют председатели судов. Давайте посмотрим на эту проблему иначе: не лучше ли изменить роль председателя в судопроизводстве? В частности, ввести систему автоматического распределения дел, лишить главу суда права устанавливать надбавки к зарплатам судей, включая право предоставления жилья. Скажите, сохранится ли такой большой интерес к должности руководителя суда? При таком его статусе, скорее всего, нет.

— Частично. Например, предлагается передать некоторые административные полномочия главы суда общему собранию судей и хозяйственному распорядителю суда, ввести автоматическое распределение дел и прочее. В то же время парламентский комитет по вопросам правосудия не во всем прислушался к рекомендациям Минюста об изменении порядка доступа к профессии судьи.

— Чтобы у президента было право назначать судей на административные должности, нужно, чтобы Конституционный суд отменил свое же решение, согласно которому президент этого права лишен. Такая работа уже ведется?

— Механизм признания решения Конституционного суда недействительным отсутствует.

— Действительно, известно, что на момент принятия упомянутого решения полномочия судьи Сюзанны Станик находились под сомнением. Конечно, следовало бы выяснить ситуацию с этим решением окончательно — существует ли это решение, или оно было принято с нарушением процедуры регламента. По моему убеждению, дискуссию о том, кто должен назначать судей на административные должности, нужно переместить в другую плоскость — как сделать так, чтобы глава суда выполнял функцию старшего судьи. Тогда и проблема "рукоположения", то есть того, кто будет назначать судей на административные должности, потеряет остроту и смысл.

Интервью взял Александр Свириденко