Федеральная служба по финансовым рынкам хочет повысить ответственность профессиональных участников фондового рынка. Наказывать за различные нарушения их будут не только отзывом лицензии, но и крупными штрафами. Вместе с тем профучастники считают, важно не только совершенствовать законы, но и налаживать контроль над их исполнением.
Меры приняты
Месяц назад, в четверг 15 мая, котировки ценных бумаг "Полюс Золото" на биржевых площадках Москвы и Лондона взлетели на 9%. На следующий день, в пятницу, они прибавили еще 7%. Но лишь в конце того дня стало известно о предложении фонда Kazimir Partners выкупить 2,5% акций компании по ценам выше рыночных. Ситуацией заинтересовался регулятор британского фондового рынка, FSA. Во всяком случае, информация об этом интересе стала публичной. Причем FSA интересовал не сам факт роста котировок, а то, что он вначале происходил без видимых причин. И, следовательно, была вероятность использования инсайдерской информации.
Редкий случай с ценными бумагами: в отношении акций "Полюс Золото" регуляторы разных стран проводили расследование в связи с возможностью и инсайда, и манипулирования. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) проверяла сделки с акциями "Полюс Золото" два года назад, в мае-июне 2006 года, после начала биржевых торгов этими бумагами. Однако доказать факт манипулирования тогда не удалось. Как не удалось доказать подобный факт в отношении акций ВТБ, на которые в начале публичных торгов в мае 2007 года цены были необоснованно высоки.
Подобные изменения котировок происходили нередко и были связаны с выходом компаний на фондовые биржи. Только в этом году скачками цен сопровождались торги акциями "Акрона", "Белона", "Распадской", ряда энергокомпаний. Однако факт манипулирования был доказан только раз — было вынесено решение в отношении компании Palmaris Holding Limited в связи с манипулированием акциями РИТЭК (см. "Коммерсантъ" от 23 ноября 2007 года). Летом прошлого года эмитент обратил внимание на резкие изменения цен на свои бумаги (до 30%), что послужило поводом для жалобы регулятору.
В ответ на обвинения в неэффективности должностные лица ФСФР поминали слабость законодательства. Как считает гендиректор ИК "Регион" Сергей Судариков, отсутствие должной законодательной базы, регулирующей вопросы недобросовестной рыночной практики, тормозит приток иностранных инвестиций, а значит, и развитие российского фондового рынка в целом. Лишь в прошлом году удалось внести поправку, допускающую регулятора к проверке действий клиента профессионального участника рынка. Закон же о манипулировании и инсайде пока находится в нерабочем состоянии. Между тем в начале июня Госдума в первом чтении приняла законопроект, вносящий изменения в Кодекс об административных нарушениях (КоАП) и закон "О рынке ценных бумаг",— они повышают ответственность за нарушения на фондовом рынке, в том числе за манипулирование ценами.
В настоящее время одним из обязательных признаков манипулирования считается доказательство того, что манипулирующее лицо пыталось заставить инвесторов продавать или покупать ценные бумаги. Однако, как сказано в пояснительной записке к законопроекту, зачастую это "не является определяющей целью манипулятора, преследующего иные цели". Это извлечение прибыли, установление определенной цены, как завышенной, так и заниженной, увеличение объема торгов и т. д.
В действующей версии закона манипулирование определяется как распространение ложной и недостоверной информации, совершение сделок, в которых не меняется владелец акций, одновременное выставление поручений на покупку и продажу ценных бумаг, имеющих существенное отклонение котировок от текущих рыночных цен, а также соглашение участников торгов о совершении сделок, существенно отличающихся по котировкам от среднего уровня. Теперь этот список уточнен и расширен, в него попали и распространение информации, в том числе через интернет, и выставление заявок (а не только совершение сделок), вводящих в заблуждение участников торгов, и неисполнение обязательств по сделкам. При этом предполагается, что дополнительные критерии, по которым определенные действия будут относить к манипулированию ценами на фондовом рынке, могут быть установлены ФСФР.
Штраф в законе
Поправки в КоАП направлены на усиление административной ответственности участников фондового рынка за нарушение требований законов и нормативных актов и призваны придать гибкости системе наказаний. Если раньше наказание профучастника состояло в приостановке действия лицензии или ее аннулировании, то сейчас предлагается перечень штрафов. За манипулирование ценами на рынке ценных бумаг на обычных граждан налагается штраф от 2 тыс. до 2,5 тыс. рублей, на должностных лиц — от 15 тыс. до 20 тыс. рублей, также применяется дисквалификация профучастника на срок от года до трех лет. Штраф для юридических лиц — от 750 тыс. до 1 млн рублей.
Как отмечает гендиректор УК "Универ Менеджмент" Виктор Шахурин, такие меры полностью оправданы "с точки зрения размера ущерба, наносимого инвесторам недобросовестными действиями, направленными на манипулирование ценами". Впрочем, это не такие уж крупные суммы. Разработчики закона ссылаются на данные Службы по финансовым рынкам Франции (AMF), которая наделена полномочиями налагать штраф в размере до €1,5 млн или в 10-кратном размере незаконно полученной прибыли. Штрафы Федеральной службы по надзору на финансовом рынке Германии (BAFin) достигают €1 млн.
Вместе с тем, в отличие от прежней редакции, вводятся исключения, которые касаются действий лиц, связанных "с публичным предложением ценных бумаг, если существует риск снижения цен на такие ценные бумаги". Или акции выкупаются в случаях, установленных федеральным законодательством. Кроме того, под понятие "манипулирование" не подпадают действия органов государственной власти или уполномоченных лиц в "рамках возложенных на них функций по реализации денежно-кредитной политики, а также в целях управления муниципальным долгом".
Если этот законопроект будет принят, ФСФР получит возможность рассматривать дела об административных правонарушениях — о непредоставлении или несвоевременном предоставлении информации (сейчас такие дела рассматриваются в судебном порядке). Как считают авторы законопроекта, такое дополнение необходимо в целях оперативного рассмотрения дел для обеспечения защиты прав инвесторов.
Законопроект предполагает увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о рынке ценных бумаг. В настоящее время постановление по делу об административных нарушениях не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения. Надо сказать, что большинство нарушений на рынке ценных бумаг имеют скрытый характер и, как правило, обнаруживаются спустя длительный срок. Глава аналитического отдела ИК "Церих Кэпитал Менеджмент" Николай Подлевских считает увеличение срока давности очень важным нововведением, так как сейчас нарушители законодательства зачастую "освобождаются от ответственности просто по сроку давности".
Маловато будет
Как надеются в ФСФР, законопроект будет принят в конце года. Таким образом, он может вступить в силу в первом квартале 2009 года. При этом, по словам заместителя главы ФСФР Александра Синенко, во втором чтении будет учтен ряд замечаний, которые уточняют перечень субъектов для привлечения к ответственности, касаются сроков привлечения к административной ответственности, а также санкций. По мнению Виктора Шахурина, также "необходимо конкретизировать понятие манипулирования". Например, выделить такие действия, как нарушение порядка ведения учета сделок участниками финансового рынка, нарушение норматива достаточности собственных средств, нарушение требований к разделению денежных средств брокеров или управляющих и их клиентов.
Как считает вице-президент ФГ БКС Юрий Минцев, законопроект не устраняет такого недостатка, как применение в качестве квалифицирующих критериев, по которым выявляется манипулирование, понятий, носящих относительный характер. Более того, законопроект вводит в качестве указанных критериев такие понятия, как "незначительный промежуток времени", в течение которого выставлена заявка, "конъюнктура рынка". Однако законопроектом не установлено их исчерпывающее содержание. Кроме того, по словам Минцева, "не приняты во внимание особенности, связанные с возможностью подачи клиентами поручений на заключение сделок по системе интернет-трейдинга".
Участники рынка отмечают, что им не всегда достоверно известно о фактах, которые указывали бы на манипулирование ценами со стороны их клиентов. В частности, о наличии определенного соглашения между клиентом контрагента по сделке и клиентом, по поручению которого брокер ее заключает. Кроме того, при заключении сделок в режиме анонимной торговли профучастнику недоступны сведения о клиенте, по поручению которого действует контрагент по сделке. При этом обязанность представить брокеру указанную информацию действующее законодательство не возлагает ни на организатора торгов, ни на контрагента по сделке.
По словам Александра Синенко, ФСФР разработала и внесла в правительство поправки в Уголовный кодекс, предусматривающие ответственность за манипулирование ценами. Однако подход к разработке этих поправок, по мнению профучастников, должен быть очень взвешенным. По мнению Николая Подлевских, "здесь очень легко создать мощное оружие, которое будет использоваться в целях недобросовестной конкуренции".
Для инвесторов такие изменения в законодательстве равнозначны росту привлекательности российского финансового рынка. Однако, по словам Николая Подлевских, гораздо важнее, как будет контролироваться исполнение новых законов. От эффективности такого контроля в конечном счете и зависит четкость и прозрачность работы рынка.