Паутина законов
Гендиректор РСМД Иван Тимофеев — о вероятности принятия США новых антироссийских санкций
Иван Тимофеев
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ
Иван Тимофеев
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ
Палата представителей Конгресса США поддержала законопроект H.R. 2548, предполагающий санкции против России в связи с украинским конфликтом. Сам факт прохождения палаты повышает, хотя и далеко не гарантирует, вероятность превращения законопроекта в закон. Тем более что его продвигают преимущественно демократы. Но даже если билль поддержат Сенат и президент США, сколько-нибудь значимые изменения на санкционном фронте произойдут едва ли. Практически все предлагаемые конгрессменами санкции уже введены.
В случае принятия новая норма создаст скорее формальные ограничения для администрации США в антироссийской политике санкций.
Законопроект H.R. 2548 появился в Палате представителей Конгресса США еще 14 апреля 2025 года. Внесен он был демократом Грегори Миксом. Проект поддержали 43 члена Палаты представителей, почти все они — демократы. Исключение — Дон Бэкон, представляющий республиканцев. Индикатор важный. Как правило, законопроекты о санкциях против России вносятся конгрессменами сразу от двух партий. По крайней мере, такой была практика последних шести лет. Сейчас же мы видим явный крен в сторону демократов. Подобный дисбаланс может говорить о том, что, даже если билль пройдет Палату представителей, у него возникнут сложности с прохождением в Сенате, где пока доминируют республиканцы.
Кроме того, его может попросту не поддержать президент-республиканец, а преодоление его вето потребует совместной резолюции обеих палат. Случаев, когда билль о санкциях проходил палату, но не поддерживался Сенатом, достаточно много. За период с 2019 по 2025 год их насчитывалось, по моим оценкам, более 60.
Вообще практика внесения биллей о санкциях достаточно распространена в США. За упомянутый выше период их насчитывается более 800. Лишь немногим более 3% стали законами. Множество биллей предлагают санкции в отношении не только России, но и Китая. Примечательно, что в случае КНР более заметна республиканская поддержка, тогда как по России подходы обеих партий ранее совпадали в большей степени. Так, например, у нашумевших в России биллях сенатора Линдси Грэма (внесен в российский перечень террористов и экстремистов.— “Ъ”) в Палате представителей коспонсоры распределялись по партийному принципу более равномерно в сравнении с проектом Грегори Микса.
Почему в Конгрессе так часто появляются билли о санкциях? Все дело в значительно более публичном характере работы Конгресса в сравнении с администрацией президента США.
Внешняя политика в целом и санкции в частности — удобная и популярная тема в сравнении с более сложными вопросами внутренней политики. По ним партийная поляризация значительно сильнее, а уровень ответственности перед избирателями куда как выше. Другое дело — внешняя политика, особенно в отношении противников. Здесь можно заработать политический капитал, предлагая громкие проекты.
Конечно, это не означает, что Конгресс лишь производит политический шум. На протяжении последних 50 лет его роль во внешней политике возрастает. Если в первой половине ХХ века баланс реальной власти по внешнеполитическим вопросам явно смещался в сторону второй статьи Конституции США (она определяет полномочия президента, наделяя его предельно широкими полномочиями во внешней политике), то во второй половине прошлого столетия Конгресс отыграл позиции, добившись фактического усиления своих возможностей в соответствии с первой статьей Конституции.
Что касается санкций, то в ХХI веке в области американской политики санкций сложился феномен паутины законов. Сначала такая паутина появилась в отношении Ирана.
Исполнительные указы президентов США были дополнены целым рядом федеральных законов, принятых Конгрессом. У президентов оставалась значительная дискреция (свобода маневра) в их применении. И все же они порождали эффект «вечных» санкций. Так, в 2015 году президент Барак Обама отменил множество ограничений против Ирана в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 2231. Но сами законы остались в силе, делая решение президента лишь временным. Дональд Трамп, имеющий другие взгляды на Иран, с легкостью отменил решения Барака Обамы, в том числе опираясь на паутину законов. Подобные паутины сегодня сложились в отношении Китая и России.
По России такая паутина особо плотная. Здесь и закон имени Магнитского 2012 года. И закон «О поддержке суверенитета, целостности, демократии и экономической стабильности Украины» 2014 года. И закон «О поддержке свободы Украины» 2014 года. И закон «О противодействии врагам Америки посредством санкций» (знаменитый CAATSA) 2017 года. В связи с Россией применялся и, например, закон «Об уничтожении химического и биологического оружия» 1991 года. Можно отметить и закон «О поддержке энергетической безопасности Европы» 2019 года, направленный против российских трубопроводных проектов.
После начала СВО паутина начала разрастаться еще стремительнее. В 2022 году приняты законы о приостановке нормальных торговых отношений с Россией и о запрете на импорт российских энергоносителей. В 2024 году введен запрет на импорт российского урана, а также механизм конфискации российских суверенных активов (который пока не применялся). После прихода к власти Дональда Трампа в 2025 году расширение паутины приостановилось, хотя упомянутый проект Линдси Грэма (внесен в российский перечень террористов и экстремистов.— “Ъ”) обсуждался широко.
Поддержанный Палатой представителей проект Грегори Микса примечателен несколькими политическими моментами. Во-первых, акцент исключительно на Украине. Его рабочее название говорит само за себя — «О поддержке Украины».
Во-вторых, в нем прослеживаются постулаты, продвигаемые сегодня скорее демократами, нежели республиканцами. Среди них — поддержка НАТО и такого классического элемента информационного противостояния, как «Радио Свобода» (признано в РФ СМИ-иноагентом и внесено в реестр нежелательных организаций.— “Ъ”). Действующая американская администрация относится к ним весьма критически, хотя в рутинном порядке поддержка обоих институтов сохраняется.
Применительно к санкциям картина следующая.
Билль предлагает механизм, обязывающий президента каждые 90 дней докладывать Конгрессу о ситуации на Украине и давать классификацию конфликту. В случае его продолжения президент обязан вводить поименованные в проекте санкции.
Здесь уже привычный набор из блокирующих финансовых санкций в отношении банков, крупных компаний и должностных лиц, ограничения в отношении суверенного долга, пошлины на российские товары, экспортный контроль и тому подобное.
Ирония в том, что администрация США уже давно ввела практически все перечисленные санкции. Более того, по ряду направлений даже существенно обогнала их.
Опять же, это свойственно американской политике санкций — исполнительная власть часто опережает Конгресс в создании новых правовых механизмов санкций. В то же время у нее много возможностей исполнять принятые Конгрессом законы по своему усмотрению.
Например, отчеты в Конгресс могут по своей сути быть отпиской. А в иных случаях — когда администрация считает нужным — превращаться в полноценные политические и правовые документы с далеко идущими последствиями. В случае принятия закона у администрации чуть прибавится бумажной работы — нужно будет готовить регулярный отчет и в целом реагировать на запросы Конгресса. Это уже привычная практика. Хотя обычно попытки Конгресса навесить на администрацию дополнительный хомут воспринимаются исполнительной властью без энтузиазма.
В сухом остатке новый законопроект далеко не обязательно пройдет Сенат. Есть явные индикаторы против такого сценария. Но даже в случае успеха и расширения паутины законов в отношении России погоды он не сделает. Санкционная реальность давно превзошла требования авторов билля. Да, отменить закон в случае принятия будет сложно. Но законов о санкциях теперь столь много, что их «вечность» уже воспринимается как новая нормальность. Не исключено, что такая большая законодательная масса может девальвировать ее полезность для американской дипломатии, оказывая все меньшее влияние на страны-мишени.