Два президентских срока Владимира Путина стали эпохой перманентной административной реформы. Хотя в ее ходе ни один из институтов государственной власти не был упразднен, работают они теперь в совершенно новом режиме.
Строительство "вертикали власти" — именно так была обозначена линия на укрепление государства и усиление его институтов. Формально система государственной власти осталась прежней, ни один из институтов из числа существовавших к началу 2000 года не был упразднен, не было создано и новых авторитетных институтов, однако к концу второго срока Владимира Путина можно говорить о том, что государство функционирует совершенно по-другому. Результат был достигнут за счет перманентной структурной реформы, которой были подвергнуты практически все институты власти, кроме собственно президента. Причем из всех институтов власти именно он вызывает у россиян наибольшее одобрение: по опросу ВЦИОМ от апреля 2007 года, 83% респондентов одобряют деятельность главы государства и только 11% не одобряют.
Президент и Совет федерации
Самым показательным примером путинской реформы государственных институтов является история преобразований верхней палаты Федерального собрания.
Совет федерации (СФ) стал первым государственным учреждением, реформой которого озаботился в 2000 году второй президент России. До прихода в Кремль Владимира Путина этот орган комплектовался за счет глав исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Совокупность политического ресурса региональной власти делала СФ влиятельным игроком, способным разговаривать с центром на равных. Достаточно вспомнить упрямство, с которым верхняя палата раз за разом отказывала администрации президента в увольнении проштрафившегося генпрокурора Юрия Скуратова.
Реформа, предложенная Владимиром Путиным, предусматривала замену глав органов региональной власти в Совете федерации их представителями. После недолгого сопротивления в законодательство были внесены соответствующие поправки, и губернаторы вместе с главами местных парламентов потянулись к выходу, освобождая места для своих делегатов (процесс для безболезненности был растянут на полтора года). В итоге вместо региональной политической силы как таковой в СФ оказались ее представители, что все-таки не одно и то же. К тому же главы субъектов федерации постепенно стали отказываться от конфронтационного тона в диалоге с Москвой, поэтому и их представителям не было резона вести себя некорректно. Во главе СФ в конце 2001 года встал сенатор от Санкт-Петербурга Сергей Миронов, с первых дней заявлявший о своей поддержке Владимира Путина.
Вторая реформа только боком коснулась верхней палаты, но и этого оказалось достаточно. В сентябре 2004 года Владимир Путин предложил отменить прямые выборы глав регионов в пользу фактически их назначения из Москвы. После этого ровно половина членов СФ оказалась в странном положении: они были назначенными представителями назначенных глав администраций. Это также не добавило авторитета сенаторам и, соответственно, всему Совету федерации.
К тому же начиная с 2000 года шло активное обновление губернаторского корпуса. Из 88 глав исполнительной власти субъектов РФ, работавших в этой должности на момент вступления Владимира Путина на пост президента, к концу 2007 года на своих местах остались только 37 человек. Новые главы регионов до 2004 года избирались при поддержке администрации президента, а после должны были получать доверие от президента. Соответственно, это сокращало возможность для самостоятельной политической игры руководителей регионов и их выдвиженцев.
В целом в течение всего периода работы Владимира Путина на посту президента представительная роль СФ неуклонно снижалась, а его оговоренная Конституцией законодательная роль была изначально относительно невелика в сравнении с Госдумой и исполнительной властью.
Тем не менее, по опросу ВЦИОМ, проведенному в апреле 2007 года, 27% россиян доверяют Совету федерации, 32% не доверяют и, наконец, 41% затруднились с ответом. Судя по аналогичным показателям предшествующего года (23%, 45% и 32% соответственно), верхняя палата потихоньку набирает авторитет. Это, несомненно, достижение для института, который за два путинских срока пережил две достаточно болезненные структурные реформы.
Президент и Государственная дума
Нижней палате парламента не пришлось пережить столь драматичных структурных преобразований. Впрочем, и ее перемены не обошли стороной, однако они носили скорее эволюционный характер.
Во время первого путинского срока Госдума формально оставалась такой же, как и при Борисе Ельцине. В январе 2000 года, когда Дума третьего созыва только начала работу, в единственной пропрезидентской фракции — "Единстве" — состояло 85 депутатов, в союзной ей депутатской группе "Народный депутат" — 62 парламентария. Правда, уже через два года администрация президента смогла сформировать в Думе твердую пропрезидентскую коалицию из фракций "Единство" и "Отечество" и депутатских групп "Народный депутат" и "Регионы России", общая численность которой составляла более 225 голосов, что позволяло принимать законы, за вычетом конституционных.
Новая жизнь началась для Думы в декабре 2003 года, когда "Единая Россия", набрав на выборах 37% голосов, привлекла на свою сторону достаточное количество одномандатников и, сформировав фракцию более чем в 300 голосов, провела своих представителей на все руководящие должности в нижней палате. Дума стала фактически однопартийной, ее отношение к президенту и правительству можно было бы назвать исключительно лояльным. Знаменитые слова Бориса Грызлова о том, что "парламент — это не место для политической дискуссии" как нельзя лучше обозначили новую роль Думы в политической жизни страны. Дума не собралась на чрезвычайное заседание после трагических событий в Беслане в 2004 году и практически никак не отреагировала на волнения, поднявшиеся в стране после начала монетизации льгот в 2005 году.
Что касается законотворческой работы, то в период с 2004 по 2007 год широкое распространение получил режим так называемого нулевого чтения, когда тот или иной законопроект перед обсуждением в Думе проходил этап госприемки в правительстве, в которой участвовали и депутаты, помогавшие устранить недоделки еще до внесения в парламент. Ничего криминального в нулевом чтении нет, но повышению роли Думы как института это тоже не способствовало.
В итоге в апреле 2006 года только 21% опрошенных ВЦИОМ граждан одобряли деятельность Госдумы, в то время как 65% относились к ней отрицательно. Спустя год соотношение стало более щадящим (26% и 51% соответственно), однако это все равно нельзя назвать слишком высоким уровнем поддержки.
Итоги выборов в Думу 2007 года только укрепили фактическую однопартийность нижней палаты парламента — фракция "Единой России" составила 315 депутатов.
Президент и исполнительная власть
Если в случае с СФ речь шла о серьезной структурной реформе, а в Думе все-таки об эволюции депутатского корпуса в удобную для власти сторону, то преобразование правительства выглядит некой промежуточной версией трансформации государственного института.
Начиная с 2000 года сменилось три премьер-министра: с 2000 по 2004 год главой правительства был Михаил Касьянов, с марта 2004 по сентябрь 2007 года — Михаил Фрадков, а с сентября должность занимает Виктор Зубков. Из тех министров и вице-премьеров, которые работали в правительстве в начале 2000 года, на месте остались только министр финансов Алексей Кудрин, министр по чрезвычайным ситуациям Сергей Шойгу, глава Минсельхоза Алексей Гордеев и глава Минсвязи Леонид Рейман, а также директор Федеральной службы безопасности Николай Патрушев. При этом кабинет министров работал достаточно стабильно, и кадровую ротацию нельзя было назвать министерской чехардой.
Изменения коснулись только ключевой фигуры — премьер-министра. Особенно очевидно это стало в 2004 году, когда на смену Михаилу Касьянову пришел Михаил Фрадков.
Новый глава правительства Михаил Фрадков был сразу позиционирован в качестве технического премьера, а затем техническим стал и кабинет — в результате начавшейся тогда же коренной ломки всей структуры правительства, названной административной реформой. Известно, что сам господин Фрадков не имел к разработке этой реформы никакого отношения. Если Михаил Касьянов разрешал себе пусть мягко, но оппонировать президенту и его решениям, то Михаил Фрадков не позволял себе даже намека на возможность фронды и на наличие мнения, хоть как-то отличающегося от мнения Кремля.
Это уже само по себе ослабило позиции премьер-министра и его роль в принятии решений государственной важности. А с октября 2005 года в правительстве появился альтернативный центр силы — на пост первого вице-премьера был десантирован бывший глава президентской администрации Дмитрий Медведев, возглавлявший помимо этого президентский совет по реализации приоритетных национальных проектов. А потом еще один первый вице-премьер — Сергей Иванов — также возглавил парочку национальных советов. Примечательно, что, мотивируя свое заявление об уходе, Михаил Фрадков сказал о необходимости "развязать руки" президенту, то есть премьер-министр чувствовал себя чуть ли не обузой.
Положение было настолько неестественным, что сразу после замены правительства Михаила Фрадкова на кабинет Виктора Зубкова, свободного от всех этих политических и административных отягощений, рейтинг нового премьера немедленно пополз вверх.
Подпись
Эта классическая фотография Владимира Путина напоминает исторический анекдот об императоре Александре III, ловящем рыбу. Возможно, так и было задумано
Фото AP/RIA NOVOSTI, PREZIDENTIAL PRESS SERVISE