Российский политический Олимп уже вполне адаптировался к решительным шагам Бориса Ельцина, следующим за длительными паузами. Анализ поступившего вчера в официальную рассылку пакета президентских указов показывает, что при очередном всплеске интереса президента к экономической политике его советники продемонстрировали максимум изобретательности в манипулировании небогатым арсеналом мер экономического регулирования. Ставки налогов, квоты, экспортные пошлины и пресловутое "восстановление управляемости госсектором" — что еще может быть применено к российской экономике без ее летального исхода?
"Зато какие вариации!" — ответят нам президентские эксперты. И вот тут-то они будут правы.
Новый этап экономической политики: что делать, если в бюджете нет денег
Несмотря на кажущуюся разнородность, новые президентские указы при ближайшем рассмотрении вполне укладываются в единую логическую схему, которая позволяет говорить о новом этапе в российской макроэкономической политике. Необходимость нововведений в этой политике в последнее время была совершенно очевидна — хотя бы в связи с дискуссиями вокруг годового бюджета и очередными переговорами с западными кредиторами. Попросту говоря, нужно было продемонстрировать новые методы бюджетного стимулирования экономики в условиях финансового кризиса.
Эти методы напрашивались сами собой — если денег не хватает на прямую бюджетную поддержку, остается "помочь" предприятиям снижением ставки налога на прибыль и НДС, одновременно либерализовав сырьевой экспорт путем отмены квот. Несмотря на то что отдельные элементы подобной "новой политики" имели место и ранее, в чистом виде они впервые, по сути, встречаются в новых указах "О некоторых вопросах налоговой политики" и "Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт". Сразу бросается в глаза сходство стимулирования производства с помощью снижения налогов с "рейганомикой"-- эти аналогии с удовлетворением провел и руководитель группы экономических советников президента Александр Лившиц, явившийся идеологом новых указов. Правда, российские госпредприятия имеют некоторую специфику — большинство из них настолько неэффективны, что налоговые послабления и экспортная либерализация имеет для них уже чисто символическое значение. Вполне логично поэтому некоторая дифференциация госпредприятий — отдельным указом среди них выделяются казенные предприятия, которые не способны распоряжаться госсобственностью самостоятельно и будут находиться на полном иждивении у правительства.
Заявив о возможности снижения некоторых налоговых ставок, власти должны найти альтернативные источники пополнения бюджета. Поэтому вполне закономерна содержащаяся в новых указах демонстративная забота о более полном сборе имеющихся налогов. Такая мера предусмотрена, в частности, упомянутым указом об отмене квот, который одновременно предполагает полную ликвидацию льгот по уплате экспортных пошлин (по словам министра экономики Александра Шохина, уже готов к подписанию еще один указ о полной ликвидации вообще всех внешнеэкономических льгот). Сразу два указа — об обеспечении полного внесения в бюджет налогов и о мерах по укреплению платежной дисциплины — предполагают ужесточение контроля за сбором налогов. Подобные меры, вообще говоря, не противоречат идее налогового стимулирования производства — например, в США 80-х годов политика снижения налоговых ставок вполне уживалась с исключительно жестким контролем за своевременной уплатой налогов. Наконец, вполне ожидаемой мерой является консолидация в бюджете внебюджетных фондов — о чем свидетельствует, в частности, указ о включении в бюджет федерального дорожного фонда.
Впрочем, несмотря на то, что воплощенная в указах схема вполне логична, она остается не более чем символическим перераспределением на бумаге бюджетных показателей. Характерно, что г-н Лившиц, говоря о реальных перспективах перемен в налоговой политике, ограничился многозначительным словом "посмотрим". Ясно, что попытки выработать новую экономическую политику в условиях бюджетного кризиса в ближайшее время продолжатся — пока, в частности, не решена проблема изыскания средств на расширенную бюджетную поддержку ВПК. Наиболее очевидным выходом здесь является выпуск облигаций специального "оборонного займа", и именно к этому варианту склоняется Лившиц — он уверен, что российские банки с готовностью купят эти облигации.
Отменяются квоты, лицензии, льготы, но не спецэкспортеры
Своим указом "Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт" президент возобновляет либерализацию ВЭД. При этом решение президента, несмотря на достаточно длительную подготовку, своей радикальностью явно ошеломило правительственные структуры.
В соответствии с президентским указом, действующая система квотирования и лицензирования экспорта товаров отменяется с 1 июля. Исключение сделано только для экспортных поставок, осуществляемых в соответствии с международными обязательствами России. Помимо квот и лицензий, правительству предписывается отменить с 1 июля 1994 года все льготы по обложению вывозными таможенными пошлинами экспортируемых товаров. Эта мера не касается льгот, предоставленных законами "О таможенном тарифе", "О налоге на добавленную стоимость", "Об акцизах", а также Таможенным кодексом.
По версии авторов президентского указа, отменяются все те льготы, которые прямо поименованы в названных законах. Однако закон "О таможенном тарифе" дает основания и для менее революционной трактовки: он предусматривает, что правительство имеет право предоставлять тарифные льготы. Стало быть, пауза в трудовой биографии льгот скорее всего будет недолгой.
Нет оснований и для того, чтобы ставить знак равенства между отменой экспортных квот и кончиной нетарифного регулирования экспорта как такового. Как известно, правительственным постановлением "О мерах по либерализации ВЭД" от 2 ноября 1993 года спецэкспортеры получили мощную страховочную сетку, которой сейчас могут в полной мере воспользоваться. Ноябрьское постановление к списку квотируемых товаров добавило еще один: список товаров, вывоз которых монополизирован спецэкспортерами. Второй список, поглотив первый, естественно, им не ограничился и оказался длиннее. Таким образом, отмена квот лишь усиливает позиции спецэкспортеров.
Этот вывод полностью подтверждают итоги прошедшего вчера вслед за оглашением президентского указа, отменившего экспортные квоты и лицензии, заседания коллегии МВЭС. Было рассмотрено, в частности, развитие системы валютного контроля применительно к спецэкспортерам. В этой сфере министерство продолжает наращивать собственную активность. Казалось бы, спецэкспортеры давно и прочно приручены министерством. Они "добровольно" обязуются предоставлять министерству информацию о движении валютных средств, кроме того, широкую огласку получила попытка министерства очертить круг уполномоченных банков, допущенных к обслуживанию спецэкспортеров. Теперь выдвигаются новые предложения, подтверждая прогноз, высказанный Ъ вчера.
Во-первых, министерство стремится увеличить зазор между двумя упомянутыми приложениями к ноябрьскому постановлению правительства о либерализации ВЭД. Список товаров, закрепленных за спецэкспортерами, предполагается расширить. Причем в него могут попасть не только отдельные товарные позиции, но и виды операций, в частности, экспорт давальческого сырья. Во-вторых, предлагается запретить как класс бартерные операции с энергоносителями, а с остальными подпадавшими под квоты товарами — бартер, предусматривающий импорт подакцизных товаров. В-третьих, вместо почивших квот предлагается ввести обязательную регистрацию экспортных сделок по бывшим квотируемым товарам, без чего экспорт невозможен. Таким образом, МВЭС снова претендует на первую роль в системе валютного контроля. Обоснование сводится к тому, что версия контроля ЦБР--ГТК не обеспечивает контроля за ценами. Аргумент мало впечатляющий, если учесть, что законом за таможней закреплено право определения таможенной стоимости. По существу же МВЭС явно стремится взять ведомственный реванш и самоутвердиться в новых условиях. Хотя новации МВЭС получили поддержку со стороны присутствовавшего на заседании руководителя департамента внешнеэкономических связей правительства Сергея Цыплакова, наблюдатели считают их реализацию в полном объеме маловероятной.
Ликвидирующий квоты указ должен был иметь также пункт, касающийся тарифного регулирования. Как заявил вчера вице-премьер Александр Шохин, предполагалось, что указ параллельно с отменой льгот уполовинит и размеры ставок экспортного тарифа на сырьевые товары. На последней стадии, однако, он был снят. Тем не менее г-н Шохин считает, что это решение все же состоится, так что за отменой квот экспортеров могут ожидать и другие приятные сюрпризы.
Государство и предприятия: новые отношения
Указ "О некоторых вопросах налоговой политики" свидетельствует об изменении отношений государства с предприятиями. Раньше российские власти довольно последовательно отрицали возможность существенного снижения общего уровня налогов на предприятия, ограничиваясь предоставлением индивидуальных налоговых льгот. Новый документ, напротив, предусматривает внесение правительством до 15 сентября этого года в Госдуму предложений по снижению на 10-20% уровня ставок налогов на прибыль и на добавленную стоимость. Одновременно правительству поручается в двухмесячный срок ввести механизм ускоренной амортизации основных фондов в "высокотехнологичных отраслях". Подобные послабления официально объясняются необходимостью ослабления налогового пресса на товаропроизводителей. Более того, указ предусматривает освобождение от уплаты налога на прибыль в течение двух лет предприятий, иностранные инвестиции в уставном фонде которых составляют не менее 30% (и не менее $1O млн).
Однако если существенное снижение налоговых ставок для российских предприятий пока откладывается до осени, ужесточение контроля за уплатой налогов вводится уже сейчас. В соответствии с указами "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" и "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве", каждое предприятие может иметь в банках лишь один текущий и бюджетный счет. Банки не имеют права открывать счета предприятиям, если те не встали на учет в налоговых органах. При отсутствии на счету предприятия в течение 10 календарных дней рублевых средств налоговым органам предоставляется право взыскивать в бесспорном порядке недоимки по налогам и другим обязательным платежам с текущих валютных счетов предприятий.
Для госпредприятий изменение взаимоотношений с государством не ограничивается только налогами. Указ "О реформе государственных предприятий" предусматривает полное прекращение создания новых федеральных госпредприятий — то есть формально самостоятельных предприятий, которым госимущество передается в полное хозяйственное ведение. Часть существующих госпредприятий ликвидируется и на их базе создаются казенные заводы, фабрики и хозяйства, полностью подчиненные в своей деятельности правительству. Основанием для преобразования госпредприятий в казенные может быть нецелевое использование выделенных федеральных средств, отсутствие прибыли по итогам последних двух лет либо нарушение правил использования государственного недвижимого имущества (например, передача его в аренду или продажа).
По замыслу разработчиков указа, преобразование предприятий в казенные должно воспрепятствовать бесконтрольному получению кредитов и махинацией с государственной недвижимостью. Из комментариев к указу, данных г-ном Лившицем, следует, что подобное преобразование предприятий он рассматривает как своеобразное наказание. Однако реальные настроения среди представителей предприятий, как свидетельствует недавняя встреча с ними премьера Виктора Черномырдина, несколько иные. Они скорее склонны рассматривать обретение статуса казенного как повод получить доступ к столь желанной бюджетной поддержке.
Президент сказал "б", не произнеся "а"
Громкий общественный резонанс, который получило подписание Борисом Ельциным шести "экономических" указов, несколько затмил тот факт, что этот пакет вышел в усеченном виде. Из президентской канцелярии так и не вышли два анонсированных указа — "О продаже государственных предприятий-должников" и "О регулировании средств, направляемых на потребление". Первый, пожалуй, наиболее важный из всех намеченных к подписанию документов, должен определить стратегию правительства в отношении судьбы предприятий-банкротов. Впрочем, уже сейчас можно говорить, что национальным промышленным гигантам беспокоиться практически не о чем.
Ко вчерашнему дню правительство уже сформулировало лозунг, под которым будет вестись борьба с бесперспективными производствами. Как считает первый вице-премьер Олег Сосковец, "главное — это не массированное проведение показательных процессов банкротств, а предотвращение самих банкротств". Логика в подобной максиме есть: перспектива столкнуться с тысячами одновременно идущих процессов (к сегодняшнему дню через российскую судебную систему прошло только 70 такого рода дел, в том числе и против госпредприятий), десятками миллионов безработных рабочих и — что самое главное — сотнями остающимися не у дел директоров, способна испугать не только российское правительство. О том, что такая перспектива более чем реальна, свидетельствует документ, подготовленный Федеральным управлением по делам о несостоятельности при Госкомимуществе.
Вышедшим вчера постановлением правительства утверждена система критериев, которыми это ведомство будет руководствоваться при признании государственного предприятия неплатежеспособным (речь идет также об акционерных компаниях, доля государства в которых больше 25%). При использовании только одного критерия — коэффициента текущей ликвидности — в черный список попало 601 производственное объединение. Общее число предприятий с числом работающих более 1000 человек составляет около 1200. Примечательно, что 36% из них — a priori считающиеся высокотехнологичными предприятия военно-промышленного комплекса. Более обобщенные показатели свидетельствуют, что неплатежеспособными оказываются от 78% до 90% машиностроительных предприятий.
Вмеcте с тем правительство отдает себе отчет в том, что реальных средств — прежде всего финансовых — для "предотвращения банкротств" у него нет. По словам председателя Госкомпрома Игоря Шурчкова, провести в полном объеме все санационные процедуры можно только на сотне предприятий. В этой связи вполне оправданной выглядит попытка каким-то образом разделить все неплатежеспособные предприятия. Водораздел в этом случае — 25-процентная доля