Собственность — кого не греет это слово? Как приятно нащупать в кармане ключи от собственной квартиры и авто, а в выходные направиться на дачу где-нибудь в ближайшем Подмосковье. И подсознательно постоянно ощущать, что все это собственность. Но и квартира, и дача, и даже машина (которой плохо без стоянки или гаража) самым непосредственным образом связаны с суперсобственностью — землей. Поэтому этот обзор мы решили посвятить земельному законодательству: вопросам аренды и собственности на землю, а также разграничения компетенции властей в этой сфере. Это актуально всегда, но особенно сейчас, когда фактически готов пакет документов, определяющий новый вариант земельной политики и земельных отношений в России.
Законодательство вещь полезная, но страшно непостоянная
Законодательство, регламентирующее земельные отношения в России, выглядит довольно забавно. Основной закон о земле — Земельный кодекс — благодаря указу президента России "О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации" претерпел в декабре прошлого года значительные изменения и лишился более 50 статей. Причем все они были связаны с собственностью на землю, компетенцией властей и разграничением прав собственности. Поскольку взамен этих статей ничего не дано, настоящий момент можно характеризовать как правовой вакуум в земельных отношениях. Вероятно, поэтому специалисты некоторых комитетов по земельным ресурсам считают, что указ фактически лишил их работы.
Все ждут нового Земельного кодекса. В настоящее время уже заканчивается его подготовка, и буквально в последние дни апреля он должен быть внесен правительством РФ на рассмотрение в Государственную думу. Однако это только проект, и ему еще предстоит меняться в умелых руках думцев.
Основной правовой базой, определяющей собственность на землю, является статья 9 новой Конституции Российской Федерации. В соответствии с этой статьей "земля в России может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Государственная собственность подразделяется на два вида в зависимости от того, кто является ее субъектом, — федеральная собственность и собственность субъектов Федерации.
Судьба бизнеса, связанного с землей, в первую очередь зависит от решения вопросов компетенции органов власти по распоряжению землей. Сегодня разрешение этой проблемы находится в нулевом цикле, так как пока не существует документа, определяющего компетенцию органов власти в этом вопросе, а именно принадлежность объектов земельного рынка тому или иному уровню власти. А единственный нормативный документ — указ президента "О федеральных природных ресурсах" — определяет лишь принадлежность объектов, связанных с федеральной собственностью, оставляя иные виды собственности на землю "за бортом".
Таким образом, нет правовой базы для решения вопроса о разграничении собственности на землю. А значит, использование земли сейчас слабо контролируемо: землю выделяют все уровни власти, и возможность столкновения интересов разных властных структур достаточно велика. Ярким тому примером является длительная тяжба между Москвой и областью из-за 30 тыс. га, которые должны были по указу президента о малоэтажном и коттеджном строительстве в московском регионе отойти под коттеджное строительство для москвичей.
Из любого безвыходного положения есть как минимум два выхода
Существует два возможных подхода к решению вопроса о разграничении собственности на землю: первый — признание нашими властями основной массы земель государственной собственностью с ее подразделением на собственность Федерации и субъектов Федерации. При этом существуют и незначительные вкрапления муниципальной собственности. В таком случае мы выходим на централизованное распоряжение земельными участками без рыночной продажи земель. То есть все решения, связанные с целевым выделением земель, принимаются конкретными чиновниками под конкретные программы, и принцип "кого люблю, того целую" становится определяющим. Однако Федерация как таковая не может сама использовать эту землю, поэтому земельные участки могут быть переданы в хозяйственное ведение другим субъектам. В соответствии с проектом Земельного кодекса, федеральная земля им должна предоставляться бесплатно. На бесплатном получении земельного участка могут сыграть предприниматели. Правда, в земельные участки, предоставленные по такой схеме, не имеет смысла вкладывать деньги на большой срок.
Есть и другой подход — признать всю основную массу земель муниципальной собственностью, в которую будут вкраплены участки земель, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. В этом случае мы получаем децентрализованное распоряжение землями. И это, по мнению специалистов комитетов по земельным ресурсам, более разумный подход, так как муниципальные власти лояльнее относятся и к продаже земли, и к "бесплатному" (то есть "по взаимной договоренности") выделению земель для коммерческого использования. При этом к федеральной собственности могут быть отнесены те земельные участки, на которых находятся объекты, относящиеся к федеральной собственности. Например, это земельные участки, предоставленные для добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, нужд обороны.
Есть ли в России частная собственность на землю?
А теперь о животрепещущем и больном — о частной собственности на землю. О собственности на землю юридических лиц в Конституции ничего не сказано. Зато есть указ президента о приватизации земельных участков под приватизированными предприятиями. Есть и указ об аграрной реформе, где юридическим лицам дается возможность переводить землю, находящуюся в бессрочном пользовании, в собственность. То есть фактически право собственности на землю для юридических лиц существует. Однако по сей день это право не реализуется.
А вот правам собственности граждан на земельные участки посвящена статья 36 Конституции. В ней говорится о том, что гражданин вправе иметь земельный участок и свободно им распоряжаться, соблюдая экологические требования и не нарушая интересы других лиц. Тут возникает вопрос, имеет ли право субъект Федерации (ну, например, Москва) отказаться на своей территории от частной собственности на землю граждан (а такая возможность субъекту Федерации в проекте земельного кодекса дается). Некоторые субъекты Федерации, в том числе Москва, так и поступили. Земельные участки в столице предоставляются только на праве аренды, бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения. И эта ситуация, в общем, противоречит Конституции.
Суть этой проблемы достаточно проста: инвестор не имеет никаких гарантий на свою собственность, находящуюся на земельном участке, и по прошествии определенного договором аренды количества лет встает вопрос, что же дальше. Разбирать по составляющим то, что построено на земельном участке, для использования в качестве вторсырья, либо дарить собственнику земли. Кстати, именно этот момент во многом тормозит привлечение западных инвестиций в недвижимость.
Хотя в принципе все препятствия преодолимы, и риэлтеры, чей бизнес связан с землей, это делают вполне успешно. Принцип заключается в том, что большой земельный участок выделяется юридическому лицу на праве бессрочного пользования (отнюдь не в собственность!). Затем по созданному проекту массив разбивается на отдельные небольшие участки, которые в дальнейшем продаются частным лицам с одновременной приватизацией.
В соответствии с законом РФ "О плате за землю" существует три типа продажной цены земли: нормативная, конкурсная и аукционная цены. Нормативная цена — самая щадящая, практически символическая: она равняется в соответствии с постановлением правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 года 50-кратному земельному налогу (в Московской области он составляет на сегодня 1260 руб. за гектар). Причем, по данным Государственной налоговой службы, в некоторых областях этот налог дешевле отменить, чем собирать. Следующий вид продажной цены — конкурсная. Она не может превышать нормативную больше чем на 50%. Это значит, что цена земельного участка, вне зависимости от его коммерческой ценности, зажата жесткими рамками. Хотя муниципалитеты позволяют себе обходить заложенные нормативы, устанавливая свои расценки. А цены на аукционах зависят в основном от спроса и предложения на конкретный объект продажи.
Аренда свыше нам дана
На сегодняшний день максимальный срок аренды земельного участка составляет 49 лет (в проекте Земельного кодекса этот срок может быть продлен до 99 лет). Пролонгирован арендный договор может быть только в случае, если это оговорено в условиях договора аренды (в московской практике это касается только жилищного строительства). При этом предоставление земельного участка в аренду должно, в соответствии с законодательством, производиться бесплатно. Однако практика последнего года показывает, что и тут московские власти идут своим путем.
В столичном климате родилась идея продавать право аренды земельного участка, что и было закреплено распоряжением московского мэра #571. Пока Москва остается единственным городом, где используется эта практика. Предоставление земельных участков для коммерческого использования идет здесь только через конкурсы на право аренды. Хотя данная ситуация была несколько скорректирована распоряжением Юрия Лужкова #721, позволяющим обойти конкурсную продажу. Если инвестор предлагает сумму большую той, по которой "ушло" право аренды аналогичного земельного участка, он становится арендатором выбранного им земельного участка без борьбы. Разброс цен в Москве на право аренды земельных участков достаточно велик — от 200 млн руб. до $4 млн за га в зависимости от расположения и целевого назначения. На территории Москвы на сегодняшний день зарегистрировано 17,5 тыс. землепользователей, и лишь 300 из них оформили договоры аренды.
В законодательстве не оговорена возможность коммерческих операций с правом аренды. Однако они проводятся. И поэтому встает вопрос о возможности залога права аренды земельного участка. Предприниматели зачастую умудряются использовать залог в скрытой форме. Поскольку перевести право аренды с одного юридического лица на другое крайне затруднительно, это право используется в качестве объекта привлечения инвестиций. Коммерсанты, "выложившиеся" на покупке самого права аренды, подбирают инвестора для реализации проекта. Причем "владелец" земли оставляет себе от 28% до 60% объема участия в проекте в зависимости от его масштабов и местоположения участка. Как сообщил корреспонденту Ъ заместитель председателя московского комитета по земельным ресурсам и землеустройству Сергей Мельниченко, сейчас готовится распоряжение мэра о вторичном рынке прав аренды. Фактически право перепродажи и залог права аренды могут быть легализованы.
Московское правительство таким подходом не нарушает инвестиционный климат в городе, подстраховывая себя при этом от непредвиденных ситуаций, связанных с правами собственности в столичном городе. Опыт Москвы в этом плане показался правительству РФ вполне приемлемым, и не исключено, что он будет перенесен на другие города России.
В общем это вполне соответствует и мировой практике столичных городов. Власти предпочитают аренду и передают в собственность лишь незначительные участки земли в отдаленных от центра районах. При этом, например, практика аренды земли в Лондоне не предполагает срока более 99 лет. После этого владелец недвижимости обязан освободить земельный участок, сравняв все построенное с землей. Таким образом, облик города обновляется каждое столетие (разумеется разговор не идет о памятниках архитектур и о зданиях, представляющих историческую ценность).
Отсутствие достаточной законодательной базы по земельным отношениям отнюдь не означает отсутствия этих отношений как таковых. Просто законодательство в значительной степени тормозит развитие земельного рынка в России. Поэтому некоторые коммерческие структуры предпочитают решать вопросы, связанные с землей, аккуратно обходя законодательные акты (благо они нередко противоречат друг другу) и используя личные связи. А другие уходят с земельного рынка, переключаясь на другие сферы бизнеса в ожидании положительных изменений. Западные же инвесторы пока максимально осторожны в вопросах инвестирования в российскую недвижимость.
ВЛАДИМИР Ъ-ЯХОНТОВ