ТЕМА ДНЯ МУНИЦИПАЛИТЕТЫ
Предложенные депутатами "Единой России" поправки, предполагающие отмену выборности глав региональных столиц и возможное сокращение их полномочий, самими единороссами же и отозваны, а влиятельный представитель Кремля — помощник президента Игорь Шувалов расценил их вчера "как попытку свернуть муниципальную реформу". "Власть не может быть построена сверху вниз по стойке смирно и, как по команде в армии, работать",— объявил господин Шувалов участникам Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В Кремле нет единства по этому вопросу, шепчут источники. Нет единства, но есть логика процесса, и она ведет к тому, что положение глав губернских столиц, видимо, все же изменится.
В последние годы Кремль исходил из концепции, согласно которой федеральное политическое устройство должно трансформироваться в унитарное с элементами самоуправления (вроде участия региональных парламентов в назначении губернаторов). В рамках той же концепции административную вертикаль, доходящую до уровня региональных администраций, полезно совместить с развитием самоуправления снизу, на уровне, так сказать, неполитическом и исключительно "местном". Там, где нужно собирать мусор, чинить мостовые и котельни. Эту обузу Кремль разумно взваливать на свои плечи не хотел.
Основы такого хозяйственного самоуправления и заложила муниципальная реформа. Органам местного самоуправления был передан целый ряд обязанностей по оказанию гражданам услуг, а также право устанавливать для этого свои местные налоги. На практике, однако, это право является фикцией. Во-первых, виды, а также максимальный и минимальный уровень налогов устанавливается федеральным законодательством. Муниципалитеты могут лишь в некоторых пределах маневрировать ставками двух налогов — земельного и налога на имущество физических лиц. Во-вторых, даже эти налоги собирать крайне трудно — налоговая служба находится в федеральном подчинении, а копеечные местные налоги для нее интереса не представляют.
В-третьих, доля поступлений от сбора местных налогов в общей структуре доходов муниципалитетов ничтожна. В доходах городских округов, по подсчетам Александра Андрякова из Экономической экспертной группы, на поступления от сбора местных налогов за первые семь месяцев этого года пришлось лишь 4%, в доходах муниципальных районов — и вовсе 1%. Остальные доходы обеспечиваются за счет перечисления муниципалитетам положенной им по Бюджетному кодексу доли прочих налогов: например, сельские поселения получают 10% собираемого на их территории налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога. Муниципалитеты не имеют никакого отношения ни к определению ставки налога, ни к его сбору: эти деньги они получают не из рук жителей муниципалитета, а из рук федеральных властей.
К тому же центр придерживается патерналистского подхода в отношениях с муниципалитетами: услуги гражданам предоставляют муниципалитеты, но их объем и качество устанавливаются федеральным стандартом. А значит, будет ли в поселке две школы или одна, не зависит от итогов муниципальных выборов, желания граждан и результатов их экономической деятельности. Отсюда необходимость дотаций — так называемого бюджетного выравнивания: иначе обеспечить единый уровень социальных благ будет невозможно. В итоге, по данным Минфина, лишь 2% муниципалитетов не являются дотационными. Примерно у 60% на дотации приходится более половины их доходов. А 36% по-прежнему финансируются регионами по сметному принципу.
Очевидно, что для подавляющего большинства муниципалитетов идея самоуправления остается полной фикцией. На практике достаточные ресурсы для того, чтобы самоуправление было не пустым звуком, сегодня есть лишь у немногочисленных крупных городов вроде региональных столиц. О них то и речь.
Выяснилось, что как только у самоуправления появляются ресурсы, способные обеспечить его "самость" — то есть независимость, вопрос приобретает политический характер. Не случайно едва ли не последней ареной, где разворачиваются в России бурные выборные баталии и острая конкуренция, остались выборы мэров. Можно вспомнить и поражение кандидата от "Единой России" в Самаре и арест волгоградского мэра Евгения Ищенко. В этом же контексте можно упомянуть и вступление в "Справедливую Россию" мэров Бориса Скрынникова в Воронеже и Дмитрия Кузьмина в Ставрополе. Мэрский уровень оказался "ничейной", спорной территорией — он еще не встроен в вертикаль, но более или менее обеспечен ресурсами. А значит, мэрский вопрос — вопрос о реальной власти. То есть политический. Самоуправление "без политики" — это иллюзия. Либо нет самоуправления, либо есть политика. А потому проблему мэров придется решать.