мнение экономиста
Российская загадка
Усилившаяся в последние годы в России коррупция — это, увы, факт, который подтверждается и отечественными исследованиями (фонд "Индем"), и зарубежными (Всемирный экономический форум, Всемирный банк), о том же свидетельствует индекс Transparency International, опубликованный на этой неделе. Результаты исследований Института социологии РАН совместно с представительством Фонда Ф. Эберта также свидетельствуют о масштабности проблемы. Недавно и президент признал на встрече международного дискуссионного клуба "Валдай", что итоги борьбы с коррупцией можно оценить со знаком "минус". В общем, это признают все — президент, граждане, исследователи и даже сами чиновники.
Но почему произошел рост коррупции в последние годы? Что случилось? Что спровоцировало его? Происходящее в России поставило в тупик даже экспертов Всемирного банка, недавно презентовавших фундаментальный доклад "Борьба с коррупцией в переходный период". Они честно признались, что не могут объяснить, почему в России, несмотря на рост среднедушевого ВВП, уровень коррупции не снижается, как во всех других странах, а, наоборот, растет. Все опять не как у людей. Почему? Нет ответов у экспертов Всемирного банка.
Импульс дела ЮКОСа
И все-таки попытаемся ответить. Коррупция начала усиливаться в последние годы, а точнее, с 2003 года (дата достаточно точно улавливается масштабными исследованиями того же Всемирного банка). Что произошло в 2003 году? Упорно приходит в голову тот факт, что с середины 2003 года начало раскручиваться образцово-показательное дело ЮКОСа.
Вспоминаю, как в то время мне довелось участвовать в некоем заседании в одной уважаемой госструктуре. Было там достаточно начальников. Не первых лиц министерств и ведомств, но и не последних. Перед началом заседания зашла речь о ЮКОСе. И надо было видеть реакцию чиновников — это была какая-то смесь зависти (пожалуй, ее было больше всего), иронии, "справедливого" гнева по отношению к опальному олигарху. Чиновники достаточно высокого уровня не стеснялись выражать эти чувства. И это кажется принципиальным моментом.
Не берусь утверждать, какие цели изначально преследовались инициаторами дела ЮКОСа. Было, вероятно, учтено то, как воспримет это большинство населения. Тем более, выборы близились. И происходящее вполне соответствовало ожиданиям населения. Но точно не было учтено, как воспримут это дело чиновники, какие выводы сделают некоторые из них. Деформация морали, этических принципов получила дополнительный импульс именно в этот момент.
Провал дебюрократизации
Дерегулирование, дебюрократизация, снятие административных барьеров — все эти задачи назывались в качестве ключевых для улучшения бизнес-климата в 2000 году, когда разрабатывалась и была одобрена правительственная стратегия развития до 2010 года. В 2001 году был принят ряд важных законов: "О государственной регистрации юридических лиц", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О лицензировании отдельных видов деятельности". В 2002 году был принят закон "О техническом регулировании", в Думу был внесен законопроект "О саморегулировании".
Меры, предусмотренные этими законами, были безусловно нужными и полезными. Число лицензированных видов деятельности значительно сокращалось, началось внедрение принципа "одного окна" при регистрации, упорядочивалось проведение проверок и контрольных мероприятий, обязательные стандарты жестко регламентировались. Однако это совсем не означало победу в деле дебюрократизации. Реформаторы не учли главного: если не затрагивается мотивационный механизм чиновничества, то административные барьеры никуда не денутся. Более того, могут стать еще выше. Так и получилось.
Мотивация — получение административно-статусной ренты — сохранилась. В результате основные административные барьеры, на преодоление которых были направлены усилия правительства (регистрация, лицензирование), тоже никуда не исчезли. Зато усилились другие барьеры, не являвшиеся основной целью дебюрократизации (разрешения, согласования, аккредитация и пр.). Возникли новые административные барьеры (паспортизация и пр.), компенсирующие потери бюрократии. Последовательно дискредитировалась идея саморегулирования. То есть в 2002-2003 годах административная система достаточно быстро оправлялась после принятых против нее мер.
Административная проформа
Сегодня реализаторы административной реформы любят отчитываться о проделанной работе, указывая на количество подготовленных стандартов и регламентов осуществления различных государственных функций. Но результаты этой работы являются скорее ярким свидетельством того, что административная реформа в нынешнем виде — самая что ни на есть административная проформа. Она не затрагивает главного: если чиновники работают ради получения административно-статусной ренты, никакие стандарты и регламенты не помогут.
Причем "не туда" пошла реформа именно с 2003 года, когда о ней всерьез и заговорили. Правительственная комиссия под руководством Бориса Алешина долго и упорно инвентаризировала государственные функции министерств и ведомств. Правильное, наверное, дело. Но одни инвентаризировали функции, другие разрабатывали стандарты и регламенты. А главной проблемой никто не занимался.
И уж совсем не имело отношения к этой главной проблеме то, что происходило с административной реформой в 2004 году. Начало года ознаменовалось мощнейшей административной перетряской — попыткой создания структуры федеральной исполнительной власти с четким разделением функциональных обязанностей по министерствам, службам и агентствам.
Однако рафинированного разделения функций добиться не удалось. Да и как это могло произойти, если агентства и службы находились в ведении министерств. В результате многомесячная неразбериха с ликвидацией одних органов и созданием новых, выведением работников за штат, стремлением агентств и служб выйти из-под опеки министерств и т. д. Это тоже оказало самое прямое влияние на рост коррупции. У чиновников, которых окунули в омут неопределенности, начала формироваться психология временщика — неизвестно, мол, чем это все закончится, надо действовать. Вот и действовали, опустив страну в рейтингах коррупции на нижние строчки.
Наверное, такое объяснение резко возросшего уровня коррупции в России в последние годы не исчерпывающее. Но объяснение это необходимо. Объяснение причин — первый шаг в борьбе со злом. Именно борьбы, и не с отдельными коррупционерами, а с феноменом российской коррупции.