СПОРЫ О СТАБФОНДЕ
В мировой практике накоплен не очень большой опыт существования и использования средств стабилизационного фонда. Из 233 стран, по которым имеются соответствующие данные, стабилизационные фонды формируются или формировались лишь в 17 странах. Создание таких фондов в принципе не соответствует мировой бюджетной практике. Во-первых, доходы бюджета, преимущественно получаемые от налогоплательщиков, являются платой за оказываемые государством услуги и предоставление общественных благ. Но изъятие части налогов в стабфонд и проведение с этими средствами операций на внешних финансовых рынках не может быть отнесено ни к одному общественному благу.
Во-вторых, деньги сегодняшние дороже денег завтрашних. Поэтому преимущественно бюджетная политика строится на заимствованиях, а государственные бюджеты сводятся с дефицитом — профицит возникает эпизодически и на короткий период. В большинстве стран даже в период проведения консервативной бюджетной политики имеется дефицит бюджета. Профицит госбюджета в США имел место в незначительных объемах в 1990-х годах, после десятилетий дефицитного бюджета. Однако столкнувшись с угрозой снижения темпов экономического роста, США с 2002 года перешли к политике дефицитного бюджета.
В-третьих, портфельные инвестиции государства в общем случае менее доходны, чем прямые инвестиции самих налогоплательщиков. Поэтому налогоплательщик не дает государству санкций на активные операции на финансовом рынке с целью извлечения дохода. Если доходы государства несколько лет подряд превышают расходы, то оно должно или снизить налоги, тем самым сократив доходы, или увеличить бюджетные расходы до уровня получаемых доходов.
От Норвегии до Нигерии
Поэтому сегодня не так много стран, на основании опыта которых можно делать выводы об эффективности стабилизационного фонда. Чаще всего в этой связи вспоминают Государственный нефтяной фонд Норвегии, созданный в 1990 году. Средства фонда должны служить буфером, обеспечивая свободу действий в проведении экономической политики в случае падения цен на нефть или спада экономики, а также зафиксировать достигнутый высокий уровень потребления и социальных показателей на будущее. Это оправданно, когда возможности вложения средств внутри страны ограничены небольшой территорией или низким уровнем безработицы и незначительной численностью рабочей силы, как, например, в Норвегии, а также таких странах, как Сингапур.
Стабилизационные фонды существуют, однако, и в таких странах, как Кувейт и Оман, где налицо потребность в создании новых рабочих мест (в Омане уровень безработицы составляет 15%) или повышении уровня жизни и сокращении дифференциации доходов. Однако социально-политическая структура общества не создает общественного давления для реализации подобной стратегии. Не случайно данные о Резервном фонде будущих поколений Кувейта и Нефтяном фонде Омана не раскрываются: четкий механизм использования средств фондов отсутствует. Стабилизационные фонды в этих странах следует рассматривать как фонды правящей элиты.
Попытка же формирования стабилизационных фондов в таких странах, как Чад, Папуа-Новая Гвинея, а в особенности в Нигерии, имеющей 57 млн "лишних" рабочих рук и занимающей одно из последних мест по ВВП на душу населения и 208-е место по интегральному показателю качества жизни, является абсурдной. Не понятно, что в таком случае призван делать стабилизационный фонд — сохранять для будущих поколений один из самых низких в мире уровень социальных показателей и объемов производства?
Копить или инвестировать?
Опыт показывает, что стратегия формирования "нации-рантье" даже в странах, имеющих для этого некоторые необходимые предпосылки, оказывается гораздо менее эффективной, чем активное использование природной ренты для инвестирования внутри страны и диверсификации экономики. Например, Кувейт проводил политику профицитного бюджета (до 10% от ВВП) и инвестирования средств во внешние активы в том числе и через стабилизационный фонд, созданный еще в 1960 году. В результате, несмотря на сверхвысокие мировые цены на нефть в 1999-2005 годах, страна сократила за этот период объем ВВП на душу на 17%. А по рангу производства ВВП на душу населения среди стран мира спустилась с 22-го места на 56-е.
Норвегия, начав формирование стабилизационного фонда в 1990 году, достигла второго места по ВВП на душу населения, обогнав США и все офшоры, кроме Люксембурга, в 2003 году. Затем, однако, она уступила свои позиции Объединенным Арабским Эмиратам. ОАЭ представляют собой пример страны, которая использовала нефтяные доходы для инвестирования внутри страны в инфраструктуру, создание принципиально новых отраслей — информационных технологий, туризма и т. п. Кроме того, доходы от нефтяного экспорта были использованы для снижения вплоть до обнуления налогов на остальные, ненефтяные, отрасли экономики. При этом стабилизационный фонд не создавался. Более того, вплоть до 2006 года в ОАЭ имел место бюджетный дефицит и лишь в 2006 году — бюджет с нулевым дефицитом. Структурную перестройку ОАЭ осуществляли примерно при том же кадровом, образовательном и научно-техническом потенциале, что и другие арабские страны, то есть не имея его. Однако в 2005 году ОАЭ вышли на первое место в мире после офшоров по ВВП на душу населения, обогнав Норвегию и США.
Классическим примером консервации средств в стабилизационном фонде и одновременно социально-экономической отсталости является островное государство Кирибати. В 1956 году здесь был создан трастовый фонд для будущих поколений в связи с ожидаемым истощением месторождений фосфатов. Некоторыми исследователями опыт Кирибати рассматривается как наиболее успешный пример создания стабилизационного фонда: максимальный размер фонда достигал четырех ВВП государства. При этом Кирибати в 2005 году занимало 223-е место из 233 в мире по производству ВВП на душу населения и 174-е место — по продолжительности жизни.
Россия не Кирибати
Что это означает для России? Во-первых, в России, в отличие от Норвегии или Сингапура, низок уровень социального развития. Россия занимает 151-е место в мире по интегральному показателю качества жизни — так называемой продолжительности жизни при рождении. Поэтому перед Россией стоит задача не консервации нынешнего уровня жизни, а его повышения. Во-вторых, в России при значительных резервах рабочей силы и среднем уровне безработицы есть потенциальные возможности создания новых рабочих мест, которые будут востребованы рынком рабочей силы. В-третьих, в России огромные резервы по инвестиционным вложениям в инфраструктуру и в освоение территории. Наконец, в-четвертых, в России есть научно-технический, кадровый и образовательный потенциал для структурного сдвига в пользу наукоемких и высокотехнологичных отраслей. Это значит, что в России нет тех предпосылок для создания стабфонда, которые существовали даже в тех немногочисленных странах, где эта идея была реализована относительно успешно.