Радикальное изменение налогово-бюджетной стратегии российских властей становится все более вероятным. Столкнувшись с неэффективностью использования существующей налоговой системы для ликвидации бюджетного кризиса, руководители как федерального, так и местных правительств не исключают возможности на определенном этапе пойти на снижение традиционных налогов и превращение в основной источник бюджетных доходов рентных платежей. Об этом свидетельствует внимание, с которым специалисты правительства России, а также правительств Москвы и Санкт-Петербурга отнеслись к предложениям, содержащимся в полученном вчера экспертном докладе Центрального экономико-математического института "Основные направления формирования экономической политики" — основным моментом доклада является ставка на рентные платежи при пополнении госбюджета. Существенно, что среди авторов доклада председатель одного из ключевых парламентских комитетов, комитета Госдумы по экономической политике — Сергей Глазьев. Перспективы законодательной поддержки этих идей делают актуальным анализ возможностей подобной корректировки экономической политики.
Российские власти в поисках бюджетных доходов: ставка на рентные платежи
Попытки российских властей и академических кругов найти какие-либо нетрадиционные источники кардинального увеличения бюджетных доходов вполне естественны. Преодоление кризиса государственных финансов официально считается едва ли не главной целью экономических реформ в России. Особенно существенно, что на этом настаивают международные финансовые круги, которые исходят из того, что без оздоровления финансовой системы Россия вряд ли сумеет преодолеть экономический кризис и решить проблему своей внешней задолженности. Существенно, что в настоящее время в российской экономической политике в определенной степени теряют популярность методы достижения финансовой стабилизации за счет сокращения бюджетных расходов — поскольку уменьшение финансовой помощи ключевым отраслям и социальной сфере, как стало очевидным, ведет к весьма существенному росту социально-политической напряженности.
В связи с этим основное внимание привлекает набирающая в последнее время популярность идея, заключающаяся в том, что быстро и радикально решить проблему увеличения бюджетных доходов можно, сделав ставку не только и не столько на традиционные налоги (НДС, подоходный налог, налог на прибыль), сколько на рентные платежи за использование государственных месторождений и сельскохозяйственных земель. Именно эта идея, в частности, содержится в недавно обнародованном докладе, подготовленном ЦЭМИ и озаглавленном "Основные направления формирования экономической политики". Примечательно, что одним из авторов этого доклада является председатель парламентского комитета по экономической политики Сергей Глазьев. Таким образом, не исключено, что подобная идея в обозримом будущем будет выступать в качестве официального "вклада" парламента в корректировку федеральной экономической политики. Более того, симпатий к такому методу пополнения бюджета не скрывают и влиятельные фигуры в местных органах власти — особенно в московском и санкт-петербургском правительстве. Например, в декабрьском распоряжении мэра Москвы есть поручение департаменту экономики подготовить предложения по увеличению налога на землю при сокращении других налогов. Популярности такой идеи весьма способствует ее очевидность. Коль скоро государство в России до сих пор по сути сохраняет в своей собственности природные ресурсы, естественным было бы максимальное использование их для пополнения государственных финансов. В сущности, в определенной степени это делается уже сейчас — например, существующие акцизы на добычу нефти, несмотря на свое название, являются ничем иным, как дифференциальной рентой.
Правда, подобный путь преодоления финансового кризиса обладает одним существенным недостатком — при нем слишком явно делается ставка на сохранение государственной монополии на природные ресурсы, в частности, на землю. Между тем многие западные эксперты, настаивающие на бюджетной стабилизации как необходимой составной части рыночных реформ, выступают за отказ от государственной монополии на природные ресурсы. В частности, небезызвестный профессор Гарвардского университета Джеффри Сакс, недавно ушедший с поста советника российского правительства, утверждал, что земельная рента не может быть основным источником пополнения бюджета, и считал наиболее важной и неотложной проблемой приватизацию земли. Однако в последнее время все более популярным в западных финансовых и промышленных кругах становится тезис о том, что отказ от государственной монополии на природные ресурсы в России необязателен — в частности, многие западные инвесторы вполне готовы ограничиться получением земли и месторождений в долгосрочную аренду. Таким образом, вполне вероятно, что идея бюджетной стабилизации и финансирования развития экономики России за счет рентных платежей не вызовет принципиальных возражений на Западе. Тем более что первоначально подобная идея появилась именно в западной экономической теории.
Мировая теория и практика использования рентных платежей в государственных финансах
Многообразие теорий ренты не меняет ее сути. Когда говорят о ренте, речь обычно ведется о добавочной прибыли, которую получают владельцы особо производительного ресурса по сравнению со своими конкурентами, которые обладают ресурсами меньшей производительности (добавочная прибыль получается просто потому, что у отдельных производителей издержки производства значительно ниже, чем у конкурентов, а продают они товары в конкурентной экономике по одинаковым ценам). Наиболее типичным получение ренты является в производствах, связанных с природными ресурсами — в сельском хозяйстве или в добывающей промышленности. Что естественно, поскольку природные ресурсы по своей сути не могут быть созданы человеком и потому являются ограниченными — поэтому разница, например, в плодородии земель или продуктивности месторождений является относительно постоянной.
Тот факт, что владелец особо плодородной земли получает некую прибыль, источником которой является "природа", вполне естественно привлек внимание экономистов едва ли не с момента зарождения экономической теории. Весьма соблазнительным было объявить присвоение подобного дара природы одним человеком в определенной степени несправедливым. Поэтому при поисках источников государственного финансирования весьма популярным среди экономистов было требование изымать ренту в доход государства — с одновременным снижением налогов, которые в любой стране вызывали недовольство предпринимателей и населения. Теории, обосновывающие подобное изменение бюджетной политики, достаточно многообразны. Одни предлагают отменить все налоги и оставить только высокий налог на землю (Генри Джордж), другие — ввести дифференцированный налог отдельно на здания и отдельно на земельный участок, при этом основную тяжесть налогов оставив за землей (Николас Тидеман, Стивен Б. Корд), третьи (Фред Харрисон, Фрэнсис Смит ) хотят изменить всю структуру налоговой политики за счет увеличения налога на землю и уменьшение остальных налогов (подоходный налог, налог на прибыль, НДС).
Основоположником идеи финансирования бюджета только за счет ренты с полной отменой всех налогов был американский экономист Генри Джордж, который еще в конце прошлого века заявлял: "Уничтожить налоги, которые, действуя и противодействуя, тормозят сейчас каждое колесо обмена и гнетут все виды промышленности, значило бы сдвинуть огромный груз с могущественного источника... Если кто-нибудь строит корабль, мы заставляем его платить за эту дерзость, как будто бы он принес вред государству; если строится фабрика, мы облагаем ее таким ежегодным налогом, которого за глаза хватило бы, чтобы составить порядочный доход..." Подобная теория находит своих приверженцев и в настоящее время. По подсчетам лондонской Ассоциация научных исследований в области экономических и общественных наук, в большинстве развитых стран земельная рента составляет около 40% национального дохода, и правительствам вполне хватило бы ренты для покрытия госрасходов. Впрочем, не все экономисты столь радикальны. Николас Тидеман и Стивен Б. Корд ограничиваются налоговой политикой в масштабах отдельных городов. Впрочем, предложения они выдвигают аналогичные — оставить для финансирования местных бюджетов только налог на землю. Величину этого налога предлагается определять, регулярно выставляя на аукционы право пользования участками.
Конкретизируя использование рентных платежей для финансирования бюджета, ряд исследователей, в частности, Стивен Б. Корд, предлагает отказаться от существующей системы, при которой налоги на землю и недвижимость одинаковы, и резко увеличить налог на землю, сократив имущественный налог на здания (что, по его мнению, даст толчок новому строительству). Эта теория была применена, в частности, в Питтсбурге (Пенсильвания, США), где начиная с 1979 года ставка налога на землю была почти удвоена, а размер налога на здания остался без изменений. Ставка налога на землю составляла 9,75%, а на здания — 2,45%. (С тех пор они периодически изменялись и сегодня составляют 15,15% на землю и 2,7% на здания.) В результате в 1980-1984 годах объем нового строительства в Питтсбурге вырос в 5,9 раз по сравнению с периодом 1974-78 годов (по данным Бюро строительных инспекций). В целом же по США объем нового строительства вырос за это время лишь в 1,6 раза.
Впрочем, несмотря на то что в теории переориентация госбюджета полностью на рентные платежи дает видимые преимущества, широкомасштабное практическое внедрение подобной схемы, естественно, весьма затруднено. Особую роль здесь играет активное противодействие лобби землевладельцев, традиционно весьма сильного практически во всех индустриальных странах.
Перспективы переориентации бюджетной политики на рентные платежи
В целом можно сказать, что концепция пополнения государственных финансов за счет использование ренты и налогов на недвижимость вполне отвечает интересам российских властей. Как на федеральном, так и на местном уровне власти заинтересованы в том, чтобы продемонстрировать стремление к снижению налогов на прибыль и доходы "с целью стимулирования национальной промышленности и предпринимательской деятельности". Существенно, что власти могут счесть поступления от ренты, арендной платы и налогов на недвижимость более стабильными, чем поступления от других налогов, тем более что прибыль и доходы, как показывает практика, легче укрыть от налогообложения, чем землю и недвижимость. Кроме того, как свидетельствует доклад ЦЭМИ, власти могут счесть наиболее предпочтительным исчисление рентных платежей — в частности, при сдаче в аренду месторождений — непосредственно в валюте. А это также должно стабилизировать бюджетные поступления в условиях инфляции. В соответствии с докладом, наиболее разумным методом считается сдача месторождений в бессрочную аренду с взиманием арендной платы в долларах. Размер платы должен устанавливаться в зависимости от мировой цены на добываемый продукт. В соответствии с расчетами ЦЭМИ, только за счет ренты на продукцию нефтегазового комплекса, при исчислении ее в мировых ценах, бюджет мог бы получать ежегодно около $30 млрд.
Чтобы не вызвать противодействия "нефтегазового лобби", власти вполне могут попытаться использовать рецепт, также предложенный в докладе — резко снизить все налоги с предприятий-арендаторов и гарантировать, что у предприятий в любом случае останется прибыль, необходимая для покрытия нужд развития самого комплекса. Разумеется, массовая поддержка со стороны местных властей подобной идеи во многом зависит от того, каким образом рентные платежи будут делиться между местными и федеральным бюджетами. Впрочем, заинтересованность местных властей в кардинальном изменении налоговой политики вовсе не означает, что его можно быстро осуществить с чисто технической точки зрения.
Налоговая реформа в России: мнение налоговых органов
Как и следовало ожидать, традиционно осторожные в отношении нововведений специалисты налоговых органов относятся к реформе достаточно скептически. По их словам, проведение в России в самое ближайшее время налоговой реформы с переносом основной тяжести с налогов подоходного ряда на поземельные платежи маловероятно. Основным аргументом против передела структурных основ налоговой системы является техническая невозможность корректного расчета как реальной стоимости земли, так и эффективности проведения подобной реформы с точки зрения бюджетных поступлений.
Невозможность расчета стоимости земли, по мнению специалистов налоговых органов, обусловлена тем, что сегодня в России отсутствует ликвидный рынок земли. Поэтому нет никакой возможности определять цену по "подобным" участкам, выставляемым на аукцион. Институт оценщиков недвижимости как таковой (тем более земли) находится лишь в начальной стадии развития. Все это приводит также к тому, что практически невозможно рассчитать и эффективность поземельного налога, поскольку отсутствует расчетная база.
Даже если приблизительные расчеты все же будут произведены и покажут, что перенос налогового бремени на крупных землевладельцев привлекателен для бюджета, это отнюдь не будет означать, что так все окажется в действительности. Причина заключается в том, что, как показывает практика, замена привычных налогов малознакомыми без их предварительной практической "обкатки" приводит к снижению поступлений в бюджет. Налогоплательщики (а равно и фискальные инстанции) оказываются просто не в состоянии правильно исчислить причитающиеся бюджету суммы. Кроме того, вводящие новые налоги нормативные акты содержат (и не могут не содержать) немалое количество "белых пятен", через которые утекает немало средств, на которые мог рассчитывать бюджет. Такая ситуация сложилась, к примеру, при замене действовавшего ранее налога с оборота налогом на добавленную стоимость. Кажущийся сегодня очевидным способ ухода от налогообложения с использованием мнимых штрафных санкций был перекрыт лишь спустя два года после введения закона об НДС. Вероятно, именно поэтому один из высокопоставленных сотрудников Министерства финансов, комментируя по просьбе редакции Ъ предложения о налоговой реформе, сформулировал свое мнение достаточно эмоционально: "В нынешних условиях предложить подобное может только враг!"
Итак, единственное, чего можно ожидать в связи с приобретением все большей популярности теории поземельных платежей как основы общественного благосостояния, — это проведения экспериментов в наиболее подверженных новым веяниям городах: Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде. Состоять они, скорее всего, будут в значительном повышении ставок существующего земельного налога, что потребует дополнительных решений на уровне федеральных властей, поскольку ныне установлен лимит повышения этих ставок. И нет никакой гарантии, что это будет происходить при сколько-нибудь значительном понижении налогов на прибыль и доходы.
СЕРГЕЙ Ъ-ВИКТОРОВ, ВЛАДИМИР Ъ-ЯХОНТОВ, СВЕТЛАНА Ъ-ВОРОНКОВА