МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Надо что-то делать
Законопроект "Об автономных учреждениях", который Дума намеревается рассмотреть во втором чтении ровно через неделю, заслуживает того, чтобы к нему отнестись внимательно. Правительство не раз признавало, что с госучреждениями надо что-то делать. Их количество явно чрезмерно, в них практикуется побочная доходная деятельность, а эффективный контроль за этой деятельностью, использованием имущества и арендой наладить не удается. Но главное — субсидиарная ответственность государства опасна для федерального бюджета. Все это было признано еще в 2003 году, когда правительство рассматривало вопрос о повышении эффективности управления федеральной собственностью. Тогда только федеральных госучреждений в стране насчитывалось свыше 37 тыс. Общее число госучреждений, согласно плану развития госсектора экономики, представленному вместе с проектом федерального бюджета на 2007 год, составляет 66 114.
Но намеченные в 2003 году меры по реформированию федеральных госучреждений имеют мало отношения к происходящему сегодня. Было признано необходимым дополнить федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" положениями о приватизации государственных и муниципальных учреждений через акционирование. Также было решено, что если учреждение сохраняет свою организационно-правовую форму, то должно полностью финансироваться бюджетом, а доходы от его деятельности должны поступать в федеральный бюджет.
Кому это нужно
Что же такое автономные учреждения? Обсуждаемый Думой законопроект предполагает, что создавать автономное учреждение смогут Российская Федерация, субъект федерации или муниципальное образование для оказания услуг в целях осуществления функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Собственник имущества наделяет его недвижимым и особо ценным движимым имуществом. При этом автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества, а собственник имущества не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Дело в том, что в силу принципа субсидиарной ответственности Минфин только в 2002 году расплатился по непредвиденным долгам госучреждений на сумму 6 млрд руб. Понятно, что Минфин только приветствует принятие законопроекта.
Правда, встает вопрос: может ли быть обанкрочено автономное учреждение? Законопроект не предполагает такой возможности. Но если организация не может расплатиться по долгам, то должна существовать или субсидиарная ответственность, или возможность погашения долгов через процедуру банкротства.
Главное — доходы
Однако самое главное в законопроекте "Об автономных учреждениях" состоит в том, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение. Собственник же имущества не имеет права на доходы от использования имущества и деятельности автономного учреждения.
Получается, что собственник наделяет организацию имуществом и больше ни на что не претендует. Ситуация эта явно ненормальная еще и потому, что в соответствии со статьей 4 законопроекта собственник фактически берет на себя и обязательство финансировать автономное учреждение. Там сказано, что учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя деятельность по бесплатному и частично платному для потребителя оказанию услуг, финансирование которой осуществляется из соответствующего бюджета.
Сегодня госучреждения имеют право на ведение предпринимательской деятельности. Но Бюджетный кодекс (статья 161) предусматривает, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от предпринимательской деятельности. Это и не устраивает руководителей госучреждений, которым не хочется, чтобы полученные ими доходы зачитывались в смете на следующий год.
Как за рубежом
За рубежом на первый взгляд прослеживаются точно такие же тенденции. Образовательные и другие учреждения получают в последние годы все больше автономии. К примеру, в Великобритании распространение получает организационно-правовая форма школы-фонда (Foundation School). Австралийские вузы работают с государством на договорной основе, получая от него денежные гранты на обучение определенного количества студентов. Но вузы могут и самостоятельно зарабатывать, к примеру, за счет исследований и разработок. Право зарабатывать деньги имеют и европейские университеты, хотя основной статьей доходов для них по-прежнему остаются госсредства.
Однако, во-первых, везде деятельность таких учреждений жестко контролируется. Бельгийские университеты обязаны утверждать свои годовые бюджеты в министерстве образования, а в английские школы-фонды можно и комиссии посылать в случае необходимости. Во-вторых, нигде нет нормы о том, что собственник имущества не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности учреждений. Только в России додумались дополнить норму о самостоятельном распоряжении доходами добровольно взятым на себя государством обязательством никогда не претендовать на доходы.
Снова приватизация
Такая схема функционирования автономного учреждения означает его приватизацию; для корректности можно называть ее приватизацией финансовых потоков. И принятие законопроекта "Об автономных учреждениях" на практике будет означать приватизацию значительной части учреждений социальной сферы.
Приватизация нужна, спору нет. Заявления о бесплатности нашего образования и здравоохранения сегодня вызывают лишь иронию. Руководители многих учреждений уже фактически являются их собственниками, и их стремление сделать так, чтобы и с формальной стороны все было по закону, понятно. Но почему они должны получать свои учреждения бесплатно? Три года назад речь шла о возможности приватизировать госучреждения. Предлагаемое же сегодня решение означает фактическую приватизацию в максимально непрозрачной форме.
В начале 1990-х годов в России приняли решение о "ваучерной приватизации". Мол, денег в стране все равно нет, чтобы реализовать ее денежный, возмездный вариант, так давайте раздадим собственность бесплатно. Но многие ли в России считают эту приватизацию справедливой? "Ваучерная приватизация" — это уже дело прошлое, и пересматривать итоги приватизации было бы категорически неправильно. Но не надо повторять те же ошибки сегодня. Если приватизация, то открытая и возмездная; если расширение автономии, то именно расширение автономии.
директор департамента стратегического анализа компании ФБК