РЕПЛИКИ И ОТКЛИКИ
Если бы разработчики административной реформы из МЭРТа применили ее принципы к регулируемому ими рынку алкогольной продукции, то сегодняшнего кризиса — опустевших прилавков и удорожания продукции — не произошло бы. Действительно, за регулирование алкогольного рынка и реализацию административной реформы отвечает не просто одно и то же министерство, а один и тот же департамент государственного регулирования в экономике (ДГРЭ) МЭРТа. И можно было ожидать, что регулирование рынка алкогольной продукции будет моделью воплощения основных целей административной реформы — повышения качества и доступности госуслуг, ограничения вмешательства государства в экономику, повышения эффективности деятельности органов власти. Вместо этого государство часть предпринимателей вывело из бизнеса, а оставшихся принудило к покупке неапробированного и некачественного товара конкретного поставщика.
Само существование федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" должно было бы стать для административных реформаторов причиной озабоченности. Наличие закона, устанавливающего особые права и обязанности производителей и продавцов, возможно только при соблюдении ряда оговоренных ст. 55 Конституции РФ условий, касающихся допустимых целей и масштабов ограничения прав граждан. Однако в июле 2005 года были приняты поправки к закону, направленные на дальнейшее ограничение этих прав,— индивидуальных предпринимателей лишили права торговать алкоголем, оставив его только за организациями. По мнению директора ДГРЭ А. Шарова, это упрощает контроль за оборотом спиртного и позволяет уменьшить продажи опасной для здоровья граждан поддельной продукции, которой чаще торговали индивидуальные предприниматели.
Между тем Конституция РФ не просто приводит перечень возможных целей ограничения прав граждан (защита здоровья в их числе), но также указывает, что ограничение прав может существовать только в той мере, в какой оно необходимо для достижения этих целей. Другими словами, запрет на торговлю для индивидуальных предпринимателей допустим только в том случае, если без этого задача защиты здоровья граждан недостижима. Именно это конституционное требование задает стандарт для реализации такой цели административной реформы, как ограничение вмешательства государства в экономику.
Однако механизмы, позволяющие достичь заявленных целей при меньшем ограничении прав граждан, существуют. Это механизмы гражданско-правовой ответственности и обязательного страхования ответственности. Отвергнув эти варианты и выбрав самый жесткий, разработчики поправок не только нарушили принципы административной реформы, но и пошли по сомнительному пути возложения "коллективной вины" — индивидуальные предприниматели были поголовно наказаны за нарушения со стороны части из них.
Помимо этого производителей и импортеров алкоголя обязали подключиться к ЕГАИС. Вполне вероятно, замена бумажной системы маркировки и контроля на электронную была оправданна. Тем не менее внедрение ЕГАИС стало образцом худшей практики внедрения информационных технологий, когда без конкурса выбирают единственного поставщика программного обеспечения и оборудования (в данном случае НТЦ "Атлас"), а участников рынка принуждают к покупке его услуг. Лучшая мировая практика — спецификация государством требований к программному обеспечению, выработка стандарта, соблюдая который на рынке может конкурировать множество поставщиков.
Моментально вошедшее в легенду низкое качество ЕГАИС при таком подходе не удивляет — навязанный продукт не просто не обязан работать хорошо, он может и вовсе не работать. Стоит оговориться, что, хотя за создание и внедрение ЕГАИС отвечала ФНС, именно МЭРТ несет ответственность за нормативную базу в сфере госзакупок и регулирования предпринимательской деятельности. При этом, инициировав информатизацию, МЭРТ не организовал подготовительную работу — полное описание и рационализацию автоматизируемого процесса, принятие нормативной базы работы ЕГАИС.
Происшедший в результате кризис не только показывает, что принципы административной реформы не реализуются даже в текущей деятельности ее разработчиков, он также демонстрирует наличие конфликта интересов: унтер-офицерская вдова не может себя высечь, а административные реформаторы — реформировать самих себя в качестве регуляторов рынка алкоголя. Это означает, что сама идея совмещения реформаторских функций с функциями регулятора неудачна и противоречит смыслу и задачам административной реформы.
Расчленение ЦБ
Разделение функций регулирования и надзора в российских условиях вряд ли необходимо
В своем программном интервью, помимо соображений о демократии и ее отношении к суверенитету, первый вице-премьер Дмитрий Медведев немало слов посвятил финансовой системе и, в частности, заметил: "Достаточно продуктивной для Центрального банка, если не сейчас, то в относительно близком будущем, была бы идея разделения надзора и собственно банковского регулирования, с одной стороны, и функции контроля за текущими параметрами финансовой системы, а также рефинансирования банков — с другой". Идея расчленения Центробанка часто соседствует с идеей объединения всех органов, осуществляющих надзор над финансовыми органами, в один — мегарегулятор. Активно пропагандируется она главой ФСФР Олегом Вьюгиным.
Действительно, в 1990-е годы возникла мода выделять надзор из ведения центральных банков и создавать агентства, которые могли сосредотачивать функции не только банковского надзора, но и надзора за другими участниками финансовых рынков. В первую очередь обычно вспоминают Великобританию, где в 1997 году было создано Агентство по финансовым услугам (Financial Services Authority), получившее функции и банковского надзора. Этот пример обычно приводят в качестве пионерского, хотя еще до того подобные реформы были проведены в Северной Европе — в Норвегии (1986), Дании (1988) и Швеции (1991). Но упоминание тех опытов не очень удобно сторонникам реформы, поскольку в начале 1990-х в этих странах возникли проблемы с банковским сектором. А если говорить прямо — случился чуть ли не первый системный банковский кризис в развитых странах со времен Великой депрессии. Сегодня в Европе действительно во многих случаях функции надзора сосредоточены в отдельных ведомствах. Но надо учитывать, что денежная функция в европейских странах передана общеевропейскому ЕЦБ, что связано с политическим решением о единой валюте, а не соображениями эффективности. ФРС же всегда выражала негативное отношение к идее раздела.
На самом деле ни эмпирический опыт, которого пока накоплено немного, ни теория не говорят о том, что выделение функции надзора и создание мегарегулятора приводят к большей эффективности и повышению финансовой стабильности. Аргументы "за" — снижение риска возможного конфликта между целями макроэкономической стабильности и банковского надзора, экономия издержек при слиянии надзорных органов — выглядят достаточно натянутыми. Решающую роль, по всей видимости, играли политические мотивы. В 1990-е общим местом стали рассуждения об институциональной независимости центрального банка для обеспечения успешной борьбы с инфляцией. К слову, Банк Англии получил право устанавливать процентные ставки в 1997 году — до этого решение принималось на уровне Казначейства ее величества. Но с обретением независимости центральными банками появились и опасения, не слишком ли велика концентрация их полномочий. В результате наряду с увеличением свободы действий в области макроэкономики центральные банки расстались с частью своих функций.
Что касается России, то ЦБ РФ действительно может многое. Но вряд ли это должно стать основанием для его реформы, тем более что вряд ли кто-то ждет от нынешнего руководства Банка России фрондерства или самодеятельности. Все мы не раз наблюдали руководящие указания президента, которые давались председателю независимого российского ЦБ.
Есть и другой аргумент против раздела. Надзорные и макроэкономические функции тесно взаимосвязаны. Скажем, банковский кризис 2004 года был частично разрешен при помощи макроэкономического инструментария — ФОРа (правда, и спровоцирован он был во многом макроэкономикой). Способность банковской системы расширять кредит и увеличивать денежную массу, что, несомненно, лежит в области макроэкономики, во многом определяется надзорными нормативами. Рефинансирование может быть направлено как на достижение макроэкономических задач, так и на обеспечение финансовой стабильности. А раздел ЦБ может привести к раскоординированности и дестабилизации.