|
Кого боится правительство |
Благополучный для правительства исход голосования в Думе по проекту бюджета 2001 года свидетельствует прежде всего о том, что российский парламент окончательно стал, говоря словами Владимира Ульянова-Ленина, "пятым колесом в телеге российской государственности". Весь день 6 октября в Думе обсуждался бюджет, и чаша весов далеко не сразу склонилась в пользу правительства (кстати, бюджет был принят в первом чтении с минимальным перевесом в девять голосов). Однако в такой судьбоносный для любого правительства момент в Думе не было ни президента Владимира Путина, который предпочел вручать награды олимпийцам, ни, что особенно удивительно, премьера Михаила Касьянова, который вообще отправился в Казахстан. Президент и премьер могут поступать так в двух случаях. Либо когда заранее известно, что подавляющее большинство депутатов поддерживает бюджет, либо когда есть уверенность, что парламентарии в конечном счете проголосуют так, как нужно Кремлю и Белому дому. Первого явно не было. Еще за неделю до голосования почти все думские комитеты выступали за пересмотр основных параметров бюджета — положение стало меняться буквально накануне. Скорее всего, и президент, и премьер были абсолютно уверены в том, что необходимое большинство в Думе будет собрано при любом политическом раскладе. Правительство пригрозило в случае отклонения бюджета в первом чтении финансировать госрасходы исходя из формулы "1/12 от годовых расходов этого года", и депутаты поняли, что никаких возможностей для лоббирования просто не будет — делить будет нечего. И тут же уступили. Иными словами, Кремль и Белый дом продемонстрировали, что сейчас исполнительная власть вполне может обойтись и без законодательной. Впрочем, правительство лишь грозило, грубо говоря, шантажировало. По сути, игра была сделана раньше — 25 сентября, когда Владимир Путин окончательно поверил в правительственный бюджет, в этом ему помог ближайший экономический советник, Герман Греф. А нынешняя Дума привыкла к послушанию. При президенте Борисе Ельцине было совсем не так. Неустойчивая исполнительная власть боялась жесткой конфронтации с Думой. При принятии практически каждого бюджета (если не считать осени 1998 года, когда премьером был Евгений Примаков) дело едва не доходило до отставки правительства. Левое большинство VI Думы требовало экономических и политических уступок. Чтобы ублажить депутатов в Думе дневали и ночевали не только министры финансов, но и тогдашний премьер Виктор Черномырдин. Включался и президент Борис Ельцин, но по-своему — с экрана телевизора призывал депутатов "обращаться к Пал Палычу" (если кто забыл, так зовут господина Бородина, кремлевского управделами при президенте Ельцине). Помогало, но слабо — бюджеты выходили сплошь дефицитными. В общем, сплошной рай для отраслевых и региональных лоббистов.
Впрочем, нынешняя бездефицитность бюджета не означает победы над всеми лоббистами — поражение потерпели лишь думские. Им сейчас придется сражаться за раздел только 50% дополнительных доходов. При этом правительство все равно сохранит контроль за всеми расходами, включая дополнительные. В правительстве же борьба еще впереди. На допдоходы претендуют Минфин, которому нужны деньги для погашения $3 млрд долга Парижскому клубу, которые не внесены в бюджет. Но деньги нужны и силовикам, а к ним, как известно, президент Путин особо благоволит. В этом году допдоходы, кстати, успешно поделили между собой минфиновцы и силовики.
Как исполнительная власть будет делить бюджет без участия законодательной, описал известный исследователь бюрократии Сирил Паркинсон (Syril Parkinson). Он сформулировал закон бюджетного процесса: "Государственные расходы не имеют разумного обоснования, а всего лишь стремятся превзойти доходы". Вот как он описывал разработку бюджета в Англии в 1970-х годах. Начальники отделов министерств планировали свои расходы, исходя из достигнутого уровня плюс 10%, полагая, что министр сократит их именно на эту сумму. Министры набавляли еще 10%, будучи уверенными в том, что министр финансов урежет расходы именно на такую величину. Но и министр финансов шел проторенной тропой и добавлял к общим показателям свою толику резерва, опасаясь кровожадности членов палаты общин. Парламентарии, конечно, вначале принимали правительственный проект бюджета в штыки, но после бессодержательных дискуссий "одобряли его без существенных сокращений". В результате практически во всех развитых странах госбюджеты были хронически дефицитными. И только в последнее время благодаря экономическому росту все изменилось, даже у нас.
Возьму на себя смелость утверждать, что Паркинсон описал не британский — далеко не пассивный, а нынешний российский парламент. Паркинсону это славы не прибавит, но факт налицо: Дума — по-прежнему законодательный орган, но уже не власть. С чем Белый дом и следует поздравить.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ