Реализация одного из наиболее политически важных для власти национальных проектов "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" уже официально признается проблемным. Несмотря на то что главной проблемой нацпроекта в правительстве считается проблема координации работы по нему местных властей и федерального центра, заинтересованные стороны отмечают, что основной массив препятствий находится в законодательной сфере, и быстро разобраться с ним вряд ли удастся.
Благие намерения
Нацпроект "Доступное и комфортное жилье — гражданам России" базируется на принятом два года назад Госдумой пакете из 25 законов по формированию рынка доступного жилья и федеральной целевой программе "Жилище". Способ достижения доступности жилья был выбран вполне рыночный: стимулирование спроса за счет удешевления и удлинения ипотечных кредитов с одновременным стимулированием предложения жилья на рынке. По плану к 2010 году более 30% семей (сейчас менее 9%) должны взять ипотечные кредиты, а объемы строительства жилья должны быть удвоены: до 80 млн кв. м в год. Чтобы достичь этого, ежегодные темпы роста строительства должны расти на 15-20%.
Однако не успел президент возвести запланированные действия в ранг нацпроекта, как рост объемов строительства резко замедлился. По официальным оценкам, в 2005 году вместо 45 млн кв. м введено 43,2 млн. В этом году вместо 49 млн кв. м будет построено менее 45 млн кв. м. При этом спрос был успешно простимулирован — количество выданных ипотечных кредитов, по данным гендиректора ОАО "Агентство ипотечного жилищного кредитования", в этом году увеличится в три раза: более 200 тыс. семей воспользуются ипотекой для улучшения жилищных условий. В результате цены на жилье еще больше взлетели. Нацпроект оказался под угрозой срыва.
Причин, из-за которых замедлилось строительство жилья, оказалось множество. И дело не только в задержке выпуска правительством ряда подзаконных актов. Разработчики пакета законов по формированию рынка доступного жилья хотели простимулировать строительство через его удешевление. Добиться этого планировали через снятие административных барьеров на строительном рынке, введение конкурентного доступа к строительным площадкам, четкое разграничение полномочий между уровнями власти и соблюдение требований технических регламентов. Но как раз всего этого пока и не получилось. И цены на жилье подскочили не только из-за опережающего стимулирования спроса, а среди прочего и потому, что пока не удалось понизить себестоимость строительства. Даже себестоимость панельного домостроения уже перешагнула за $1 тыс. за 1 кв. м.
Неучтенные проблемы
По оценке председателя думского комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Мартина Шаккума, во многом снижение темпов роста жилищного строительства связано с сохранением значительных административных барьеров в строительной сфере. Например, принятый в пакете по формированию рынка доступного жилья новый Градостроительный кодекс установил единый порядок выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию. Но кодекс действует уже больше года, а органы власти субъектов и местного самоуправления до сих пор не привели свои нормативные акты в соответствие с ним и с другими федеральными законами из этого пакета. По информации Мартина Шаккума, на местах до сих пор требуют не предусмотренные федеральными законами согласования, количество этих согласований доходит до 50.
Еще более серьезный тормоз в строительстве жилья — проблема предоставления земельных участков под строительство. Градостроительный кодекс обязал муниципалитеты передавать участки застройщикам на аукционах. Однако для участия в аукционе застройщики должны подготовить определенную документацию. Это требует времени и финансовых затрат. И не только для застройщиков, но и для муниципалитетов. Возьмем земельные участки под комплексную застройку и реконструкцию в черте города. Эти участки привлекательны для застройщиков тем, что уже обеспечены или могут быть быстро обеспечены инженерной инфраструктурой без особых дополнительных затрат, что снижает себестоимость жилья. Однако все эти участки являются обремененными. То есть на них находится ветхое, аварийное, частное или ведомственное жилье. По новому Градостроительному кодексу муниципалитет, чтобы выставить эти участки на аукцион, должен освободить их от всех этих обременений. То есть расселить старые дома и т. д. По оценке Мартина Шаккума, это нереалистично.
Также, по его мнению, нормы Земельного кодекса заблокировали возможность органов местного самоуправления выполнять свои полномочия и строить социальное жилье. Предлагается закрепить в кодексе возможность предоставления земельного участка под жилищное строительство без проведения аукциона в случае, если жилищное строительство осуществляется на основе размещения заказа на выполнение строительных работ для государственных или муниципальных нужд.
"По сути дела, аукционы — очень верная, своевременная, антикоррупционная мера. Но она серьезно усложнила процедуру выделения участков под застройку",— считает Мартин Шаккум. Поэтому федеральный центр должен оказать муниципалитетам финансовую помощь в проведении аукционов. По его мнению, необходимо также сделать исключения для подобных участков для комплексного освоения: они должны выделяться не на аукционах, а по конкурсу. Иначе, как считает депутат, "вместо увеличения темпов роста мы получим более чем серьезное снижение, что видно уже по 2005 году". Однако в администрации президента не согласны с предлагаемыми исключениями из аукционного принципа. Глава президентского экспертного управления Аркадий Дворкович считает, что это нарушит конкурентные принципы доступа к земельным участкам и не позволит оптимизировать цены на жилье. Тем не менее управление пока не предложило своих методов исправления ситуации.
Выделению участков под застройку на аукционах мешает и неразбериха с градостроительными планами. По оценке главы Росстроя Сергея Круглика, сегодня практически только лишь в 15 городах страны есть внятные градостроительные планы, правила землепользования и застройки. При их отсутствии подготовить документацию для аукционов весьма затруднительно.
Печальные результаты
Помимо административных барьеров и проблем выделения земельных участков на пути нацпроекта встали и сопутствующие проблемы. Например, обустройству "свежих" земельных участков инженерной инфраструктурой мешает не столько отсутствие у застройщика средств на подведение коммуникаций, сколько инфраструктурные ограничения. В Московской области уже есть почти готовые к началу строительства площадки. Но для подведения к ним электроэнергии, газа или воды необходимо построить новые генерирующие мощности, создать источники этих самых газа и воды.
Затормозилось строительство и из-за непродуманности принятого в составе пакета по формированию рынка доступного жилья закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и других объектов недвижимости". Госдума так защитила дольщиков, что застройщики лишились возможностей строить. Правда, на минувшей неделе необходимые поправки в закон приняли во втором чтении (см. Ъ от 10 июня).
Наконец, остается еще одна проблема. Принятый четыре года назад закон "О техническом регулировании" предусматривает создание во всех сферах промышленности и принятие в виде законов новых обязательных регламентов безопасности вместо старых многочисленных ГОСТов и СНиПов. В строительной сфере из 16 необходимых регламентов пока не принято ни одного (министр регионального развития Владимир Яковлев обещал к концу года подготовить четыре). Застройщики обязаны следовать устаревшим нормам, но и эта обязанность нечетко зафиксирована в законодательстве. В итоге часто никакие нормы не исполняются, качество строительства падает при росте цен.
Получается, что основной причиной срыва нацпроекта может стать низкое качество законотворчества, плохое исполнение даже существующих законов, а также зачастую невозможность их исполнения и даже получение от их исполнения прямо противоположного эффекта — из-за того что при разработке законов проблемы не рассматривались в комплексе.
Президент явно поторопился с возведением реформы ЖКХ и задачи создания рынка доступного жилья в ранг президентского нацпроекта. На решение всех указанных проблем, препятствующих выполнению нацпроекта, может не хватит отведенного на реализацию нацпроекта срока до 2010 года.