Правительство и депутаты озадачены повышением эффективности государственных инвестиций. От этого зависит, в частности, исполнение президентских нацпроектов. Депутаты Госдумы предлагают усилить парламентский контроль за инвестиционными расходами. МЭРТ пытается улучшить технологии реализации госинвестиций. Минфин же считает, что надо радикально изменить саму систему планирования госинвестиций. Все эти предложения в виде поправок к Бюджетному кодексу предполагается в ближайшее время обсуждать в правительстве и Госдуме. Скорее всего, смена нынешней системы финансирования госинвестиций неизбежна.
Закопанные инвестиции
Российская система госинвестиций сейчас устроена так. Каждый год вместе с бюджетом на следующий год МЭРТ и Минфин формируют отдельный перечень важных для государства федеральных целевых программ (ФЦП). Для реализации ФЦП зачастую нужно построить какие-нибудь объекты. МЭРТ составляет из этих объектов федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Кроме того, в ФАИП включаются и не относящиеся напрямую к реализации ФЦП объекты (так называемая непрограммная часть), признанные важными для развития страны президентом или правительством. Деньги через ФЦП и ФАИП осваиваются немалые. В этом году на ФЦП должно пойти около 200 млрд руб., на ФАИП — около 320 млрд руб. Объемы финансирования в целом по сравнению с 2005 годом увеличены в полтора раза.
В этом году появился третий источник госинвестиций. Часть бюджетных денег в размере 69,7 млрд руб. выделена из собранного в 2005 году стабилизационного фонда в инвестиционный фонд. Деньги из инвестиционного фонда будут выделяться на софинансирование отобранных на конкурсах проектов с участием частного бизнеса.
О проблемах использования инвестиционного фонда говорить еще рано, он заработает в лучшем случае к 2007 году. Проблемы же формирования и исполнения ФЦП, а главное, лежащей в их основе ФАИП, сохраняются из года в год, несмотря на все нынешние усилия МЭРТа их решить.
Проблемы у реализации ФАИП множество. Сама процедура формирования перечня строек и объектов непрозрачна. Непрозрачен и механизм определения объемов софинансирования регионами, что повышает коррупционные риски, то есть риски перекачивания госсредств в карманы подрядчиков и чиновников. Состав строек и объектов ежегодно пересматривается. Сроки утверждения правительство затягивает чуть ли не на весь первый квартал текущего года, что существенно сдвигает начало финансирования и проведения конкурсов по выбору подрядчиков для строительства новых объектов. В итоге при реализации ФАИП сроки ввода объектов в эксплуатацию срываются, в результате чего растет объем незавершенного строительства. Так, в 2004 году из запланированных 858 объектов было введено в действие лишь 237. В 2005 году из запланированных 1581 было введено только 546. Число замороженных объектов по всей стране доходит до 6 тыс.
Ответственные за объекты ФАИП ведомства или, как их называют, "главные распорядители бюджетных средств" (в 2005 году их было 83), указывают и другие причины срыва сроков строительства. В их числе — неверная оценка сметной стоимости строительства, изменение технических условий в процессе строительства, сложности в получении актов приема в эксплуатацию готовых объектов, несвоевременность поставки комплектующих изделий (как говорили в советское время, "подводят смежники"), необоснованно затянутая процедура утверждения проектно-сметной документации, трудности с изъятием земельного участка под застройку, непривлекательность для подрядчиков ряда строительных объектов из-за их географического расположения, невыполнение регионами и муниципалитетами своих обязательств по софинансированию проектов и даже "недооценка технических трудностей, возникающих в ходе строительства объекта".
Примеров можно привести много. В частности, строительство взлетно-посадочной полосы в аэропорту Геленджика было сорвано из-за затягивания Росимуществом решения вопроса об изъятии земельных участков и объектов недвижимости и переводу изъятых земельных участков в земли транспорта. А реконструкция искусственных покрытий аэропорта Шереметьево и реконструкция аэродрома и действующего аэровокзального комплекса аэропорта Сочи — из-за выделения средств на этот объект только в декабре 2005 года.
Программные расходы
В МЭРТе, который отвечает за исполнение ФАИП, заверяют, что неустанно борются с перечисленными проблемами. И даже пытаются повысить эффективность отбора ФЦП и объектов строительства для их реализации, внедряя программно-целевые методы бюджетного планирования. Эти методы позволяют лучше определить цели и ожидаемые результаты бюджетных вложений и вообще их целесообразность. Однако попытки более эффективно спланировать ФЦП и ФАИП наталкиваются на множество проблем. Среди прочего — на нежелание ведомств сдавать отчеты об их реализации за предыдущий год. И это не позволяет объективно оценить результативность ФЦП и ФАИП. К тому же в этом году непрограммная часть ФАИП увеличилась в два раза по сравнению с 2005 годом. А это означает, что к этим расходам невозможно применить оценки эффективности, присущие программно-целевым методам планирования. В итоге, несмотря на все усилия МЭРТа, госинвестиции по-прежнему тратятся неэффективно.
Думский комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям для решения этой проблемы предлагает утверждать ФАИП законом при принятии бюджета на следующий год. При этом в законе должны устанавливаться объемы финансирования объектов на весь срок строительства и сроки ввода объектов в эксплуатацию. Соответственно, подразумевается, что за срыв сроков можно установить административную ответственность как за нарушение закона о бюджете. Напомним, что до 2003 года ФАИП уже утверждались законом о бюджете в качестве отдельного приложения. И депутаты участвовали в подготовке перечня объектов. Передать составление ФЦП и ФАИП в правительство решили с целью повысить их эффективность, ведь не секрет, что ФАИП являлась основным объектом депутатского лоббирования и средством усмирения депутатов, особенно при рассмотрении бюджета. Однако передача принятия решений по ФЦП и ФАИП в МЭРТ пока не повысила эффективность госинвестиций.
В Минфине, в отличие от МЭРТа, в целом поддерживают депутатские предложения. Однако главная идея Минфина по повышению эффективности ФЦП и ФАИП заключается в радикальном изменении механизмов их бюджетного планирования. Предлагается вообще прекратить делить бюджетные расходы на инвестиционные и обычные, текущие, потому что такой подход как раз и не позволяет повысить эффективность вложений. Иными словами, ФЦП и ФАИП не должны существовать отдельно от бюджета. Большинство бюджетных расходов в рамках бюджетных разделов должны быть всегда расписаны в виде внятных программ. Из этих программ должно быть понятно, на какие общественно значимые цели и задачи идут бюджетные деньги, какие результаты налогоплательщики могут ожидать от этих вложений и как эти вложения минимизировать.
Кстати, неэффективность выделения отдельных инвестиционных бюджетов, "бюджетов развития" и т. д подтверждает и международный опыт. На базе анализа этого опыта, в частности, эксперты Международного банка реконструкции и развития делают следующий вывод: "Двойное бюджетирование, по-видимому, является важнейшим виновником неудачных попыток интеграции планирования, стратегии и бюджетирования и неудовлетворительных результатов бюджетной политики. Представление о двойном бюджетировании базируется на ложной предпосылке о том, что государственные инвестиции более продуктивны, чем текущие расходы. Разделение бюджета развития и бюджета текущих расходов зачастую приводит к тому, что бюджет развития имеет более мягкие ограничения на увеличение расходов. В результате все распорядители бюджетных средств стараются представить свои расходы как инвестиционные так, чтобы они могли быть включены в бюджет развития. При этом расходы текущего бюджета не связываются с приоритетами государственной политики".
Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) пришли к примерно такому же выводу: "Процесс принятия решений, а также процесс бюджетирования по капитальным и текущим расходам должен проводиться комплексно. Инвестиционные предложения должны оцениваться с точки зрения суммарного объема капитальных расходов и связанных текущих расходов... Причиной отказа от раздельного планирования является политическая угроза избыточных инвестиций, поскольку инвестиционные расходы всегда кажутся по своей природе полезными и приносящими отдачу, особенно если их рассматривать в отрыве от связанных текущих расходов".
Эксперты министерства международного развития Великобритании высказываются еще более прямолинейно: "Двойной бюджет повышает риск того, что конкуренция между проектами и программами за имеющиеся ресурсы не проводится синхронно и при равных условиях. Это снижает способность правительства выбирать самые экономически и социально эффективные расходы". Что, собственно, в России и происходит.
