В марте исполнился год новому Жилищному кодексу, который призван сделать большинство граждан настоящими собственниками жилья, а малоимущим гражданам дать минимальные гарантии наличия у них жилья. За этот год выявилось множество недостатков кодекса и сложностей с его исполнением, и это ставит построение рыночной жилищной системы в стране под угрозу. Депутаты Госдумы готовят поправки в Жилищный кодекс, которые отчасти должны решить проблемы документа, в первую очередь проблемы с созданием товариществ собственников жилья (ТСЖ) и с приватизацией жилья.
Болезни приватизации
Жилищный кодекс предполагает, что российские граждане в итоге будут жить в одном из четырех видов жилья: в квартирах, находящихся в их частной собственности; в социальном жилье, которое предоставляется только малоимущим; в служебном жилье, которое также не приватизируется; в квартирах, сдаваемых в коммерческий наем государством или частными собственниками. Чтобы построить такую систему, авторы ЖК первым делом решили покончить с бесплатной приватизацией жилья. Поэтому в законе о вводе в действие ЖК установлено, что бесплатная приватизация жилья заканчивается 1 января 2007 года. Те, кто не приватизировал свои квартиры бесплатно, будут вынуждены либо выкупать их у государства, либо арендовать у государства по коммерческой цене. Квартира же малоимущего гражданина перейдет в категорию социального жилья (без платы за наем). Что касается проблемы очередников на жилье, то она уже решена с 1 марта 2005 года. Те, кто получал квартиры после этой даты, приватизировать их уже не могут.
Но за год действия ЖК и закона о введении его в действие стало ясно, что все эти нормы весьма непросто реализовать. То есть построение жилищной системы, характерной для развитых стран, пока откладывается.
Сейчас в стране приватизировано чуть более 60% квартир. Многие граждане, как обычно, откладывали прохождение утомительных бюрократических процедур на потом, многие боялись, что за приватизированные квартиры придется платить большие налоги. Однако налогов пока нет, а с точки зрения улучшения жилищных условий во многих случаях с учетом нового ЖК лучше иметь квартиру в собственности. Так что вскоре граждане ринулись оформлять в собственность свои квартиры, образуя громадные очереди. В связи с этим часть депутатов во главе с председателем комитета по гражданскому праву Павлом Крашенинниковым предлагает перенести срок окончания приватизации на 1 января 2010 года.
Другие же депутаты, например Галина Хованская, предлагают сохранить гражданам навеки возможность бесплатной приватизации своей квартиры. В том числе и полученной после 1 марта 2005 года очередниками, которые встали в очередь до этой даты. Закон о введении в действие ЖК сохранил для таких старых очередников, которые не будут признаны малоимущими, право находиться в очереди. Почему бы не сохранить для них право на бесплатную приватизацию полученных от государства квартир, спрашивают депутаты. Не исключено, что Дума примет соответствующие поправки в ЖК. Возможно, в ЖК будут установлены критерии определения малоимущих граждан — сейчас по ЖК малоимущесть определяют регионы и муниципалитеты по единой методике, выпущенной Минрегионразвития, но критерии повсеместно критикуются.
Болезни управления
Вторая проблема, которую также пока не смог решить ЖК и закон о введении его в действие,— создание конкурентной системы предоставления коммунальных услуг. ЖК первоначально предписал жильцам всех многоквартирных домов на общих собраниях (либо организовавшись в ТСЖ) до 1 марта 2006 года выбрать новую управляющую компанию либо сохранить нынешнюю в лице ДЕЗа, РЭУ и т. д. В противном случае ее должен был определить муниципалитет, правда, на конкурсной основе. После выбора управляющей компании или сохранения прежней граждане должны заключить с ней договор, чтобы иметь возможность следить за своими затратами на коммунальные услуги и оспаривать необоснованные затраты. Это главная цель.
Однако срок пока пришлось переносить на 1 января 2007 года, соответствующие поправки в ЖК были приняты в конце прошлого года. Большинство владельцев квартир по-прежнему живут без договоров, а рынок услуг существует лишь локально в новых районах, где все дома сразу оформляются как товарищества собственников жилья. Граждане также не очень активно организуются ТСЖ, впрочем, процент новосозданных ТСЖ высок там, где их создание навязывается властями, увидевшими здесь возможность направления в дома аффилированных управляющих компаний (см. интервью с Оксаной Дмитриевой).
Пассивность граждан в вопросе выбора управляющих компаний и создания ТСЖ объясняется как непривычкой бывшего советского человека к самоорганизации, так и рядом нерешенных проблем в Жилищном кодексе. В частности, по утверждению мэра Новосибирска Владимира Городецкого, граждане будут активнее организовываться в ТСЖ, если в ЖК (желательно до 1 января 2007 года) будет решен вопрос о финансировании с помощью федерального бюджета капитального ремонта домов, который был уже фактически оплачен гражданами (ведь в тарифах учитывалась амортизация жилья) начиная с советских времен, но не сделан.
По экспертным оценкам общее недофинансирование капремонта за последние 30 лет составляет от 500 млрд до 3 трлн руб. Создавая ТСЖ, которое берет на себя капремонт дома, граждане фактически принимают на себя прежние долги государства. Не исключено, что поправками в ЖК будет введена ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам по капремонтам за прошлые годы. Кроме того, не исключено, что будет поднят вопрос об учете недофинансирования капремонта в цене квартиры при переселении граждан из ветхого жилья.
Наконец, депутатам не нравится норма закона о введении ЖК в действие об обязательном преобразовании ЖСК в ТСЖ. Так, по мнению профессора кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Марины Илюшиной, ЖСК вполне эффективно управляли домами, и непонятно, почему граждане теперь не могут выбрать для управления домом организационно-правовую форму некоммерческого объединения (ЖСК). Это право представлено законом о некоммерческих организациях.
Болезни неисполнения
В том, что ЖК за год не оправдал возложенные на него надежды, виноваты не только его недостатки, сколько проблемы с его исполнением. Собственно, это традиционная болезнь российского законодательного пространства с незапамятных времен: как известно, "жесткость законов компенсируется необязательностью их исполнения". В случае с ЖК этот принцип работает в полной мере. С одной стороны, правительство запаздывает с принятием необходимых подзаконных актов к ЖК. По словам президента фонда "Институт экономики города" Надежды Косаревой, до сих пор правительство не выпустило правила предоставления коммунальных услуг — без них невозможно заставить местные власти правильно определять себестоимость коммунальных услуг и размер платы за них, из-за чего, в свою очередь, невозможно правильно определить размер субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим гражданам. С другой стороны, ЖК просто не выполняется на местах. По словам члена рабочей группы по мониторингу введения в действие ЖК Виктора Симонова, власти, например, не имеют права препятствовать созданию ТСЖ или заставлять их создавать. Тем не менее это происходит. ЖК также запрещает отчуждать общее домовое имущество, на практике такие отчуждения не редкость.
Неисполнению ЖК способствует и возможность произвольной трактовки некоторых его норм. По оценке Галины Хованской, в кодексе в избытке присутствуют взяткоемкие и потенциально коррупционные нормы. Например, при переселении из ветхого жилья решение вопроса о том, чем компенсировать гражданину утрату жилья — новой квартирой или деньгами, полностью отдано на усмотрение чиновника. Орган местного самоуправления самостоятельно решает, выделять или не выделять деньги на капитальный ремонт дома. От воли чиновника зависит возможность вселения нового члена семьи в квартиру. Наконец, на местах наблюдаются и проблемы с формированием очередей на получение социального жилья. Таким образом, новый Жилищный кодекс пока является лишь первым, а никак не завершающим шагом к созданию цивилизованного рынка жилья.