Год назад, 16 февраля 2005 года, вступил в силу Киотский протокол. Это стало возможным во многом благодаря тому, что документ ратифицировала Россия, продемонстрировав стремление к экологизации экономики. Однако достаточно даже поверхностного взгляда на экологическую статистику, чтобы понять, что до экологически ответственного бизнеса российской промышленности и транспорту еще очень далеко. Тем не менее стремление ужесточить экологическое законодательство у властей есть, и бизнесу придется учитывать это при выработке долгосрочной стратегии.
Упущенные выгоды Киотского протокола
Напомним, что накануне принятия закона о ратификации Киотского протокола между сторонниками и противниками соглашения развернулась публичная дискуссия. Главный российский оппонент Киото — тогдашний советник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов указывал на то, что принятие Россией добровольных ограничений на выброс в атмосферу углекислого газа со временем станет тормозом для развития отечественной экономики. Господин Илларионов ссылался на заключения экспертов-экологов, утверждавших, что прямая связь между промышленными выбросами углекислого газа и глобальным потеплением научно не доказана, а значит, нет и необходимости бороться за снижение таких выбросов ценой экономического роста.
В конце концов возобладало мнение сторонников ратификации Киотского протокола, которые, соглашаясь с недостаточной обоснованностью гипотезы о парниковом эффекте, тем не менее указывали, что ограничение промышленного выброса углекислого газа параллельно будет способствовать снижению выбросов таких загрязнений, как соединения серы, азота, тяжелые металлы, продукты неполного сгорания топлива, выделяющихся в процессе сжигания углеродосодержащих источников энергии. Кроме того, ограничение выбросов углекислого газа будет способствовать внедрению энергосберегающих технологий, что тоже положительно скажется на экологии.
Между тем ратификация Киотского протокола состоялась, и теперь он имеет для РФ силу закона. Однако пока влияние соглашения на российскую экономику ограничено. Предполагалось, что страны, недобирающие предусмотренные соглашением квоты, смогут продавать их на международном рынке. Но за истекший год продать неиспользованные квоты и получить прогнозировавшийся оптимистичными сторонниками Киото многомиллиардный доход у российского правительства не получилось. Единственным успехом можно считать заключение в середине прошлого года двух первых контрактов по продаже углеродных кредитов из России. В обоих проектах участвовали дочерние структуры РАО "ЕЭС России" "Хабаровскэнерго" и "Оренбургэнерго". В соответствии с их условиями датское правительство выделило деньги на модернизацию Амурской ТЭЦ-1 и Медногорской ТЭЦ, а квоту, высвободившуюся благодаря повышению энергоэффективности выработки электроэнергии (при сохранении объема вырабатываемой мощности), использовало. Но даже эти два контракта оказались под угрозой расторжения, поскольку, по данным ИА Regnum, российское правительство в срок не подписало так называемое письмо одобрения, без которого они не могли вступить в силу.
Но даже если эти два контракта заработают — это лишь капля в море. Россия могла бы продавать до 10% имеющейся у нее квоты, что составляет 500 млн тонн углекислого газа. По данным МЭРТа, ежегодный доход, точнее, инвестиции в энергосберегающие технологии могли бы составить от $1 млрд до $3 млрд. Но пока это невозможно, поскольку правительство не утвердило систему учета выбросов, без которой российские предприятия не могут быть допущены к рынку квот.
Сумбур вместо экологической политики
Пример с Киотским протоколом наглядно показывает, какие возможности упускает страна из-за отсутствия четкой экологической политики у российского правительства. В других сферах экологического регулирования бизнеса дела обстоят не лучше. Экологическое законодательство состоит из совокупности плохо стыкующихся, нелогичных и путано изложенных нормативных актов. Например, принятый еще в 2000 году федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит отсылки, так называемые бланкетные нормы к нормативным актам, которые до сих пор не приняты. Нет логики и в некоторых установленных нормативными актами экологических требованиях. Например, допустимые концентрации загрязняющих веществ в сточных водах промышленных предприятий на один-два порядка ниже, чем санитарно-гигиенические требования к качеству питьевой воды — то есть предприятия вправе сливать только чуть ли не химически чистую воду, в то время как из водопроводных кранов им поступает вода в десятки раз грязнее.
Нет ясности и в федеральном законе "Об экологической экспертизе". В законе нет исчерпывающего перечня проектов, для реализации которых требуется заключение такой экспертизы. Поэтому контролирующие органы в зависимости от собственного понимания закона требуют экоэкспертизы на проявление практически любой экономической активности, вплоть до открытия придорожной закусочной. В результате, например, в Тверской области сложилась парадоксальная ситуация: несмотря на довольно низкие инвестиционные показатели, этот субъект федерации стал рекордсменом по количеству проведенных экологических экспертиз. Неудивительно, что при таком подходе в экологические правонарушители можно записать практически любого.
В то же время санкции за экологические правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом, относительно невелики. Да и заниматься привлечением к ответственности нарушителей некому: судя по данным, прозвучавшим на состоявшихся в середине января слушаниях в комитете Госдумы по экологии, органы экологической прокуратуры, экологической милиции и другие контролирующие органы испытывают острую нехватку кадров. В итоге борьба с экологическими правонарушениями выливается в несколько хаотичные и явно показушные кавалерийские наскоки отдельных деятелей и Росприроднадзора. Причем жертвами таких "наездов", как правило, становятся вовсе не самые злостные нарушители, а те, у кого не хватает связей и административных ресурсов избежать подобного рода PR-шоу: обычные граждане, например дачники, предприятия малого и среднего бизнеса.
Экологизация через кодификацию
Однако было бы ошибкой считать, что внятная и эффективная экологическая политика в России невозможна. Так, в Министерстве природных ресурсов РФ разрабатывается концепция Экологического кодекса, который в скором времени может оказаться мощным правовым инструментом воздействия на бизнес (интервью с директором департамента Минприроды Александром Ишковым читайте на этой странице). Одновременно эксперты по экологической политике ведут работу по модернизации действующего экологического законодательства, чтобы еще до вступления в силу Экологического кодекса изменить правила игры в области промышленной экологии.
Прежде всего, предполагается полностью изменить механизм начисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (см. интервью). Если авторам поправок действительно удастся изменить правила игры, промышленные производства будут заинтересованы не "откупаться довольно мизерными выплатами", а вкладывать заметные средства в технологии очистки. В частности, это означает, что если сейчас расходы на экологию составляют не более 0,5% стоимости проекта промышленного производства, в случае принятия поправок инвесторы будут должны вкладывать в экологию примерно столько же, сколько в Европе, Японии, США и Канаде, то есть около 15% стоимости проекта. Понятно, что это означает удорожание проекта и, как следствие, снижение его инвестиционной привлекательности. Неудивительно, что Минприроды ожидает заметное сопротивление своей законодательной инициативе.
Другие предложения экологов также наверняка вызовут недовольство лоббистов российских деловых кругов. Например, Минприроды предлагает предусмотреть введение специального экологического налога, который бы нес не столько фискальную функцию, сколько регулирующую. Это предложение уже появлялось при обсуждении проекта Налогового кодекса, но было отвергнуто. По замыслу Минприроды, специальный налог на промышленную продукцию, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду в ходе использования или утилизации, вызовет рост цен на эти виды товаров и, соответственно, снизит на них спрос. Понятно, что эффективность эконалога будет зависеть не только от размера его ставок, но и от наличия на рынке иных, экологически безопасных товаров. Иначе налог просто превратится в акциз. Предполагается обложить налогом ртутьсодержащие люминесцентные лампы, элементы питания, автомобильные шины и т. п. Со временем, когда транспортные средства, использующие альтернативные виды топлива, перестанут быть экзотикой, возможно появление экологического налога на автомобили, работающие на бензине и дизельном топливе.
Предполагается также введение хорошо зарекомендовавшей себя в Европе системы залоговой стоимости на подлежащую вторичной переработке тару и упаковку. Эта система хорошо знакома всем российским гражданам, когда-либо сдававшим пустые бутылки. Однако сейчас стоимость подобного рода вторсырья невелика, поэтому большинство россиян бутылки выбрасывают. Стоимость стеклянной, пластиковой и алюминиевой тары будет, по замыслу Минприроды, определяться нормативными актами, что должно стимулировать сдачу такого вторсырья в сеть специализированных пунктов приема, которые, в свою очередь, также получат дополнительные стимулы.
Эти и другие меры по экологизации бизнеса и повышению экологической культуры потребления будут действенными только в том случае, если заработают в комплексе, то есть если появятся и экономические стимулы для экологически безопасной деятельности, и жесткие санкции за нарушение правил игры в сфере экологии. Впрочем, для того, чтобы концепция была утверждена, придется не только преодолеть бюрократическое сопротивление чиновников из других ведомств, но и убедить отраслевых лоббистов, что изменение правил игры в сфере экологии не нанесет ущерба их интересам.