заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам
"Налоговые доходы регионов непредсказуемы"
— Все регионы жалуются на нехватку денег для исполнения своих полномочий. Почему так происходит?
— Сразу поясню, что межбюджетные отношения напрямую связаны с ходом налоговой реформы и перераспределением полномочий. 95-м и 131-м законом разграничены расходные полномочия между центром, регионами и муниципалитетами. Количество федеральных полномочий будет определено постановлением правительства. Количество полномочий субъектов федерации уже известно — 53, полномочий муниципальных образований — 27. Естественно, под эти полномочия требуются соответствующие деньги. При этом в 2005 году доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации делятся так, что в федеральном бюджете образуется профицит в составе 1 трлн 440 млрд руб., а консолидированный бюджет субъектов федерации, как было запланировано изначально, сводится к нулю. Анализ расходов регионов показывает, что львиная доля расходов уходит на текущие нужды. На развитие денег фактически не остается даже у таких благополучных регионов, как Новосибирская, Свердловская, Самарская области.
Проанализируем теперь источники доходов регионов. Самые стабильные источники доходов, такие как налог на добавленную стоимость, платежи за пользование природными ресурсами, формируют большую часть доходов федерального бюджета. Основные региональные источники такие: налог на доходы физических лиц, большая часть налога на прибыль организаций, налоги на имущество и некоторые другие. Анализ показывает, что в этих условиях самым стабильным источником доходов регионов является федеральный бюджет. При этом в 2006 году помощь из федерального бюджета составит уже примерно пятую часть доходов регионов.
— Но ведь в регионы поступает большая часть доходов от налога на прибыль (74,4%). Это же немалые деньги. К тому же это стимулирует территории заботиться о бизнесе.
— Все не так просто. Например, мы приняли в налоговом законодательстве ряд норм, которые позволяют разбивать средние компании на малые предприятия или на предприятия без образования юридического лица, которые работают по упрощенным схемам налогообложения. В свое время у нас в Еврейской АО, которую я представляю, в Биробиджане работали завод силовых трансформаторов, авторемонтный завод, чулочно-трикотажная фабрика, строительно-монтажный поезд, был большой трест "Биробиджанстрой". Сегодня на месте этих предприятий мелкие ООО плюс индивидуальные предприниматели. В итоге областной и городской бюджеты получают намного меньше доходов — ведь налоги на малые предприятия гораздо ниже налога на прибыль.
Вторая проблема. Мало-мальски крупная, даже средняя компания, как правило, не работает на один регион. В одном из регионов находится головной офис, а различные подразделения находятся в соседних трех-четырех-пяти субъектах федерации. И доход стекается, как правило, в один регион, где находится головной офис. В частности, у нас в Еврейской АО работают обособленные подразделения крупных компаний: РАО "ЕЭС России", РЖД, "Дальтелеком", "Дальспецстрой", "Роснефть", НК "Альянс", "Туннельстрой", ВГТРК, золотодобывающие артели. Самый исправный плательщик налогов — ВГТРК. А от строителей ("Дальспецстрой", "Туннельстрой"), от нефтяных компаний мы фактически не получаем доходов. Хотя там и люди работают, и имущество есть, и землю они занимают. От золотодобывающей артели мы имеем только региональную часть налога на добычу полезных ископаемых.
В итоге доходы бюджета Еврейской АО в этом году на 63,6% формируются из подоходного налога на физических лиц, всего на 16,7% — от налога на прибыль, на 6% — от налога на имущество, от остальных еще меньше. Если же взять распределение налоговых доходов в среднем по всем регионам, то распределение получается другое. В 2004 году 38% составили доходы от налога на прибыль и 32% — от подоходного налога.
— Может быть, это проблемы отдельных областей?— Нет, это проблемы большинства регионов. Пока налог на прибыль уплачивается по месту расположения головной компании, такой разрыв между средними показателями и показателями большинства областей будет всегда. Ситуацию усугубляет возможность трансфертного ценообразования в вертикально интегрированных компаниях. Раньше нефтеперерабатывающие заводы просто покупали нефть и продавали нефтепродукты, а прибыль от их деятельности оседала в том регионе, где они находятся. Сегодня они работают в составе вертикально интегрированных компаний. Благодаря механизмам трансфертного ценообразования внутри холдингов вся прибыль перетекает в головную компанию. В бюджет региона, где расположен нефтеперерабатывающий завод, ничего не поступает. Субъект федерации при этом даже не может компенсировать свои расходы по содержанию семей работающих на этом нефтезаводе. Регионы уже давно ставят вопрос о пресечении трансфертного ценообразования внутри страны между взаимозависимыми лицами и прежде всего в вертикально интегрированных компаниях.
Непредсказуемость поступлений усугубляется и недавно принятыми поправками в 25-ю главу Налогового кодекса, которые разрешают списывать на расходы 10% стоимости капвложений и переносить до 50% убытков на будущие периоды. Это уменьшает базу исчисления налога на прибыль и затрудняет оценку налоговых поступлений при разработке региональных бюджетов.
В общем, из-за всех перечисленных мною проблем очень сложно прогнозировать поступления в региональные бюджеты налогов от деятельности и крупных, и средних компаний. При этом еще налоговый потенциал субъекта федерации, по которому и определяется объем необходимой ему помощи из центра, рассчитывается по данным двух-трехлетней давности. Но ведь за два года из-за непредсказуемого поведения бизнеса может произойти существенное изменение в доходах региона.
— Как же решить проблему с налогом на прибыль?— Я могу предложить такой путь: отдать налог на прибыль в федеральный бюджет, а НДС заменить налогом с продаж и отдать регионам (эта идея обсуждается, в том числе и в администрации президента уже два года). Дифференциация налога на прибыль по регионам не будет играть роли для федерального бюджета. Прибыль будет всегда, если экономикой заниматься. А налог с продаж даст регионам стабильный источник доходов, ведь он связан в основном с деятельностью людей на данной территории и с их потреблением, а не как налог на прибыль — от множества факторов, которые зависят не только от политики властей, а от международной конъюнктуры и внутреннего спроса. К тому же налог с продаж в условиях отмены НДС не будет обременительным для граждан и будет поддерживать бизнес. Возможные поступления налога с продаж в бюджеты оцениваются в 500-800 млрд руб., что перекрывает значительную часть трансфертов.
— А что происходит с поступлениями доходов от других налогов в бюджеты регионов?
— Тоже есть проблемы. Например, возьмем налог на имущество, который в среднем в 2004 году составил 8% в доходах регионов. Сейчас компания, которая имеет имущество в разных регионах, часть налогов платит и в бюджеты этих регионов. Однако для получения налога не только с недвижимого имущества на территории региона должно быть обособленное подразделение компании с отдельным балансом. А компания сама определяет, быть такому подразделению или не быть. Более того, сегодня нигде в законодательстве страны не определен статус обособленного подразделения. А кроме того, для компаний вообще не регламентированы сроки регистрации имущества в регионах для уплаты налога.
Доходов от налога с физических лиц регионы также могли бы получать больше. Сейчас этот налог уплачивается по месту работы, а не проживания. При этом 15% населения страны работают не там, где они живут. Территории хотят получать подоходный налог по месту жительства человека, ведь они несут социальные расходы по содержанию его семьи.
Поступления от земельного налога в бюджеты регионов в 2004 году составили всего 3%. С 1 января будущего года он будет взиматься исходя из кадастровой стоимости земли. Когда этот порядок принимали, то думали, что поступлений от этого налога будет много. Однако когда начали считать реально, когда получили кадастровую стоимость земли, то получилось, что по некоторым категориям земель, в том числе занятых промышленностью, горнодобывающей промышленностью, связью, поступления в бюджеты регионов сократятся в четыре и больше раз по отдельным территориям. Многие территории вообще не готовы к введению этого налога, не определили кадастровую стоимость земель и ставят вопрос о том, чтобы вообще перенести срок с 1 января 2006 года хотя бы на 1 января 2007 года. Также вносятся предложения повысить ставки налога. Низкую льготную ставку по землям сельхозназначения и под жильем поднять с 0,3 до 0,5%, а по прочим землям — с 1,5 до 2%. Это позволит компенсировать потери бюджетов из-за того, что в расчетах применяется кадастровая стоимость пятилетней давности — ведь кадастровая оценка земель проводилась в основном в 2000-2001 годах. Так что необходимо эту кадастровую стоимость индексировать хотя бы в соответствии с инфляцией.
Наконец, образовались проблемы с доходами от транспортного налога. Во-первых, база данных собственников транспортных средств до сих пор не передана из ГИБДД налоговым органам. Так что, по сути дела, налог платится с тех автомобилей, которые приобретены были в последние годы.