На прошлой неделе Госдума вызывала на ковер министра регионального развития Владимира Яковлева и главу Агентства по строительству и ЖКХ Владимира Аверченко, чтобы разобраться в том, почему власти тормозят реформу ЖКХ. Однако, судя по всему, на ковер надо вызывать еще руководителей регионов и мэров городов, которые также не спешат создать условия для работы частного бизнеса в ЖКХ.
Без законов
Власти два года назад заговорили о необходимости прихода частного бизнеса в жилищно-коммунальное хозяйство. Тогда подсчитали, что у государства точно не хватит денег (а речь идет не об одном триллионе рублей) на обновление основных фондов в коммунальном хозяйстве и превращение ЖКХ из затратной, дотационной и неэффективной отрасли в рыночную, предоставляющую населению качественные услуги по адекватной цене. Тогда же стало ясно, что для частного бизнеса надо создавать условия. Перечень всех условий был также сформулирован.
Сейчас можно подвести промежуточные итоги. В частности, принят новый Жилищный кодекс, который в том числе урегулировал отношения между поставщиками и потребителями коммунальных услуг. Это важно для бизнеса, так как определены базовые механизмы оплаты коммунальных услуг. Принят закон "Об общих принципах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса", который четко определяет полномочия в сфере тарифного регулирования между центром, регионами и муниципалитетами. Сформирована система адресных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг для малоимущих, что в перспективе позволит предприятиям ЖКХ получать оплату от населения в полном объеме.
Однако до сих пор не принят из-за разногласий в правительстве ключевой для бизнеса закон "О концессионных соглашениях", который должен дать коммунальному бизнесу гарантии долгосрочных инвестиций. Ведь публичное имущество, которым является вся коммунальная инфраструктура в ЖКХ (в основном сетевое хозяйство), как правило, не приватизируется, и концессии — единственная выгодная форма для долгосрочной работы инвесторов в ЖКХ. Закон должен регламентировать все отношения инвесторов с заказчиками-муниципалитетами.
Не принят закон "О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ", который должен избавить предприятия ЖКХ от бремени накопившейся за 15 лет 200-300-миллиардной кредиторской и дебиторской задолженности. Без этого многие предприятия выглядят банкротами, и необходимых для рыночной деятельности кредитов им никто не даст. Наконец, до сих пор нет закона "Об особенностях регулирования оборота имущества в коммунальной сфере", который должен четко сказать инвестору, что в коммунальной инфраструктуре он сможет получить в собственность, а что — в концессии или в аренду.
Без решений
Но дело упирается не только в принятие законов. Депутаты, вызвав на ковер министра и главу агентства, пытались понять, почему правительство никак не может выпустить если не 200 нормативных актов, необходимых для развития пакета законопроектов по формированию рынка доступного жилья (часть из них касается и реформы ЖКХ), то хотя бы 17 первоочередных. Владимир Яковлев не смог внятно объяснить, почему нормативных актов до сих пор нет. Среди этих нормативных актов есть ключевой для частного бизнеса документ: в развитие закона о регулировании тарифов должна быть выпущена единая методика их формирования. Новая методика призвана заставить власти включать в тариф только реальные затраты и так, чтобы обеспечить для бизнеса достаточную норму доходности. При этом, в отличие от нынешней системы формирования тарифа, у бизнеса будет стимул снижать издержки, чтобы максимизировать прибыль (сейчас прибыль невыгодно показывать, так как при ее наличии тариф срезают).
Несмотря на нехватку законодательной и нормативной базы, частный бизнес в ЖКХ все же пошел (объем рынка в $32 млрд — здесь есть повод для того, чтобы рискнуть). И тут же наткнулся на региональные и муниципальные проблемы. Все эти проблемы, мешающие (в дополнение к отсутствию закона о концессиях) реализации долгосрочных инвестиционных проектов по реабилитации коммунальной инфраструктуры, были перечислены еще в октябре прошлого года на заседании правительства. В их числе — отсутствие инвентаризации, адекватной оценки и регистрации основных фондов объектов коммунальной инфраструктуры; отсутствие генеральных планов развития территорий и на их базе — перспективных программ развития коммунальной инфраструктуры и финансовых источников для их реализации; отсутствие методик разработки и стандартизации документации, необходимой для проведения конкурсов частных операторов и формулирования для них производственной программы; отсутствие нормативных актов, обеспечивающих недискриминационный доступ к инфраструктуре ЖКХ как со стороны производителей, так и со стороны потребителей; отсутствие обязательного проведения конкурсов на управление имуществом, относящимся к ЖКХ и принадлежащим органам местного самоуправления; наконец, сохранение коммунальных предприятий в виде МУПов вместо преобразования их в АО и в иные организационно-правовые формы предприятий.
Без понятий
Как выясняется, регионы не спешат следовать федеральным рекомендациям по решению этих проблем. Более того, в регионах частные компании (они освоили уже 14% рынка коммунальных услуг) сталкиваются с неожиданными проблемами, относящимися скорее к области социальной психологии, нежели к экономике и финансам. Например, местные администрации зачастую опасаются отдавать коммуналку в руки эффективной, но не очень знакомой компании: а вдруг они некомпетентны, вдруг они тарифы сильно повысят (бизнес-планам и договорам никто до конца не верит)? Тогда им предлагают сначала вложить деньги, а затем "посмотреть". Понятно, что частный бизнес даже в социально ориентированном секторе на такие условия не пойдет.
При таком подходе администрации могут предпочесть отдать коммуналку в руки своих, пусть менее эффективных компаний: кто-то с кем-то вместе учился, кто-то состоит в родственных связях и т. д. Такие связи наверняка способны удовлетворить и личный интерес регионального или местного руководителя. Частные компании жалуются, что даже кадры в переданных в управление коммунальных предприятиях поменять не так просто: у кого-то хорошие отношения с мэром, у кого-то — с сыном, у кого-то — с чьей-нибудь тещей. Поэтому смена власти, например мэра, вообще катастрофа. Традиционно свою деятельность новый руководитель начинает с критики деятельности прежнего руководства. Естественно, ему может не понравиться компания, с которой договор на управление коммуналкой подписал прежний мэр. Хотя власти должны руководствоваться только одним соображением — эффективно данное решение для населения или нет.
Здесь возникает более серьезная проблема, чем незаключение договоров,— досрочное расторжение договоров с частными компаниями без веских причин (кстати, в отсутствие закона о концессиях это сделать очень просто). Клубок проблем здесь продемонстрировала недавняя попытка воронежских властей расторгнуть договор на управление городскими электрическими сетями с дочерним предприятием ОАО "Российские коммунальные системы" — ОАО "Воронежские коммунальные системы". Главное, что получил мэр города в результате расторжения договора,— долги города перед энергетиками в размере 615 млн рублей (треть городского бюджета) остались у ОАО "Воронежские коммунальные системы", которое ранее забрало их у МУП "Воронежгорэлектросеть" по договору аренды (это было одним из условий договора). Теперь же управление электросетями мэр хочет опять вернуть избавленному от долгов МУП "Воронежгорэлектросеть", обвиняя "Российские коммунальные системы" (РКС) в том, что компания не выполнила своих обязательств по погашению долга. Воронежский суд пока что вынес решение в пользу РКС.
В этой истории примечателен и тот факт, что МУП "Воронежская горэлектросеть" входит в структуру акционера ОАО РКС — РАО ЕЭС. Понятно, что любая сетевая компания, какой является МУП "Воронежская горэлектросеть", может хотеть довести свой бизнес до конечного потребителя. Но зачем при этом вступать в конкуренцию с собственным дочерним проектом, как это произошло в Воронеже, непонятно.
Получается, что работа частных операторов в ЖКХ, не аффилированных с местными властями, способна превратиться в задачу с большим количеством неизвестных. Это как раз то, что эффективному бизнесу противопоказано.