17 марта правительство обсудит новую редакцию закона "О недрах". Помимо прочего, она предусматривает переход к предоставлению лицензий на право пользования недрами исключительно на аукционной основе. Прошедшие в конце 2004 и начале 2005 года аукционы по лицензиям на нефтяные и газовые месторождения показали очень высокий интерес к нераспределенным ресурсам — окончательные цены превышали начальные зачастую в десятки раз. Несмотря на успех аукционов, у этой системы есть серьезные противники в лице госкомпаний, которые существенно ограничены в финансовых ресурсах.
Ажиотажный спрос
Министерство природных ресурсов (МПР) разработало новую редакцию закона о недрах в конце прошлого года. В правительство же закон был внесен только 5 марта — после одобрения на парламентских слушаниях в Госдуме, заседаниях Высшего горного совета, Торгово-промышленной палаты и получения замечаний от заинтересованных министерств и ведомств. Одним из основных новшеств законопроекта является переход к исключительно аукционному принципу предоставления лицензий на право пользования недрами.
В настоящее время законодательство предусматривает, что помимо аукционов лицензии могут выдаваться также на конкурсах, предусматривающих выполнение недропользователем различных дополнительных условий и не гарантирующих получение лицензии тем, кто предложил за нее больше денег. Конкурсная система неоднократно подвергалась резкой критике за непрозрачность и высокую "коррупционную емкость".
Наиболее громкий скандал разразился в марте 2001 года, когда конкурс на право разработки месторождения Вал Гамбурцева в Ненецком АО выиграла принадлежавшая Андрею Вавилову компания "Северная нефть". Итоги конкурса вызвали возмущение практически всех крупных российских нефтекомпаний во главе с ЛУКОЙЛом. Победитель предложил за лицензию всего $7 млн, в то время как ЛУКОЙЛ, "Сургутнефтегаз" и "Сибнефть" предлагали по $100-140 млн. Впрочем, доказать свою правоту в судах проигравшим не удалось, а скандал завершился в начале 2003 года, после того как компания "Северная нефть", чьим главным активом и был Вал Гамбурцева, купила "Роснефть", заплатившая $600 млн.
Примечательно, что война за Вал Гамбурцева вылилась в резкое сокращение количества аукционов, а тем более конкурсов по лицензиям на нефтяные и газовые месторождения. Так, например, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО новые лицензии не распределялись с 2001 года.
На этом фоне аукционы, прошедшие в конце прошлого — начале текущего года, а также запланированные на оставшиеся месяцы 2005 года, выглядят настоящей распродажей. Неудивительно, что интерес к новым лицензиям в большинстве случаев близок к ажиотажному — начальные цены лицензий во многих случаях были превышены победителями в десятки раз, а цена за тонну извлекаемых запасов нефти (категорий C1+C2, см. справку) наиболее привлекательных месторождений превысила 100 руб., то есть около $0,5 за баррель.
В МПР повышенный интерес к новым лицензиям объясняют тем, что в нераспределенном фонде остается совсем немного запасов углеводородов. "Ничьими" сейчас являются лишь менее 10% известных запасов нефти и менее 20% запасов газа. При этом все уже распределенные рентабельные месторождения находятся в стадии падающей добычи. В частности, по данным МПР, выработанность запасов основных нефтегазоносных провинций составляет на Северном Кавказе 70-80%, в регионах Урало-Поволжья — 50-70%, в Западной Сибири — свыше 45%. Все это заставляет нефтяные компании всерьез бороться за новые лицензии и увеличивать стоимость запасов углеводородов.
МПР, в свою очередь, озабочено недостаточностью объемов прироста запасов. В 2004 году российские нефтегазовые компании добыли около 500 млн тонн углеводородов, при этом прирост их запасов составил лишь около 300 млн тонн. При этом даже если распродать лицензии на все месторождения нераспределенного фонда, это не обеспечит прироста запасов адекватного объемам добычи, поскольку "поисковый задел" практически исчерпан ввиду более чем десятилетнего простоя геологоразведки. В этой ситуации МПР предлагает максимально заинтересовать нефтегазовые компании в открытии новых месторождений — отчасти этому может помочь предлагаемый новой редакцией закона о недрах механизм "сквозных" лицензий, когда права на разработку недр сразу же закрепляются за первооткрывателем месторождений.
"Газпрому" вредит открытость
Повышенный интерес к новым лицензиям, по признанию руководителей МПР, нашел свое отражение в повышении стартовых цен на аукционах по лицензиям, запланированным на 2005 год. В частности, общая стартовая цена лицензий на расположенные в НАО месторождения Требса, Титова и четыре блока Центрально-Хорейверского поднятия составляет почти $419 млн, то есть около $1,8 за тонну запасов ($0,24 за баррель).
Эти цены наверняка будут превышены и, возможно, даже оправдают затраты на геофизические и буровые работы на этих месторождениях. Как пояснили Ъ в МПР, например, в сумме на геофизические и буровые работы на месторождениях Требса и Титова (с запасами около 140 млн тонн нефти) за все годы было потрачено примерно $225 млн, с учетом других видов работ и затрат на научно-исследовательские работы — около $250 млн. По словам представителя министерства, "приняв по минимуму годовую процентную ставку в 10% и период кредитования в 7 лет, получим, что с учетом дисконтирования минимальная аукционная цена этих месторождений в сумме должна составить $500 млн", то есть почти $3,6 за тонну запасов ($0,5 за баррель), что соответствует уровню наиболее высоких цен, зафиксированных на последних аукционах.
Такую цену в декабре заплатила в борьбе со структурами "Роснефти" и ТНК-BP компания "Сибнефть" за лицензии на три участка в Ямало-Ненецком АО. "Мы считаем эту цену удачной, ведь сегодня в среднем по России запасы приобретаются по цене от $1 до $1,5 за баррель",— заявил представитель "Сибнефти". По его словам, "эти торги в очередной раз доказали, что аукционы, в отличие, например, от конкурсов, являются наиболее рыночным инструментом определения покупателя с наилучшими возможностями в части освоения и разработки новых активов". С коллегами из "Сибнефти" согласны представители всех частных нефтекомпаний. У госкомпаний, в том числе считающего себя таковой "Газпрома", иная точка зрения.
Как заявлял ранее на парламентских слушаниях в Госдуме член правления "Газпрома" Василий Подюк, предусмотренный новой редакцией закона о недрах механизм распределения лицензий исключительно на аукционах "не учитывает технический и технологический потенциал претендентов". "Газпром", по словам господина Подюка, предлагает предоставлять права пользования недрами в два этапа. "На первом этапе проводится предварительный отбор претендентов, представивших программы разработки и освоения месторождений на базе последних достижений в области техники и технологии, современных технологических процессов, наиболее привлекательные инвестиционные программы геологического изучения и освоения недр. На втором этапе отобранные претенденты участвуют в закрытом аукционе",— пояснил менеджер газовой монополии.
Такая система в принципе имеет право на существование, поскольку могла бы отсеивать потенциально недобросовестных недропользователей, а также компании, покупающие лицензии лишь с целью дальнейшей перепродажи. Однако в МПР боятся, что принятие предложений "Газпрома" ограничит список недропользователей уже работающими компаниями, и категорически отказываются от этой системы.
Иностранцы не пройдут
Впрочем, закрытые аукционы в России все же будут. Как уже сообщал Ъ, на торги по крупнейшим и стратегически важным для страны месторождениям не будут допускаться компании, контрольный пакет которых принадлежит иностранным юридическим или физическим лицам. Конкретный механизм отстранения иностранцев пока не разработан, но некоторые варианты уже есть (см. интервью). Впрочем, они требуют принятия новой редакции закона "О недрах", из-за чего уже запланированные на 30 марта аукционы по месторождениям в НАО были перенесены. По данным Ъ, планируется, что они состоятся осенью.
Серьезные вопросы вызывает механизм принятия решений о том, относится ли то или иное месторождение к категории стратегических. Кто конкретно будет принимать это решение, неясно — по всей видимости, это предстоит делать заинтересованным министерствам и ведомствам (в первую очередь МПР, Минпромэнерго и МЭРТу). При этом никаких четких критериев определения "стратегичности" нет и не предвидится — похоже, что недоступными для иностранцев станут просто все участки недр с относительно крупными запасами.
Отметим, что борьба за недопущение иностранцев к крупнейшим месторождениям — это попытка решить несуществующую проблему. Ни одна иностранная компания и сейчас не владеет лицензиями напрямую. Запрет же на участие в аукционах российским дочерним структурам иностранных компаний легко обходится увеличением цепочки на одно звено.
Однако в некоторых случаях и этого иностранцам, скорее всего, не потребуется. Наиболее крупные нераспределенные нефтегазовые ресурсы расположены на шельфе, и их разработка требует гигантских инвестиций, которые ни одна российская компания в одиночку просто не потянет. Работать же в консорциумах друг с другом российские нефтяники не умеют категорически. В итоге к разработке наиболее капиталоемких месторождений российские компании предпочитают привлекать партнеров из-за рубежа. Когда же речь идет о выдаче новых лицензий, договориться заранее с западными нефтегазовыми гигантами может быть не всегда просто, поэтому недопущение дочерних структур иностранных компаний к крупнейшим месторождениям чревато срывом аукционов.