Эффективность использования санкций в качестве орудия международной политики сильно зависит как от вида санкций, так и от страны, в отношении которой они применены. В мае 1998 года два геополитических конкурента — Индия и Пакистан — провели ядерные испытания. Санкции, введенные США и другими странами против новых обладателей атомных бомб, были странными, недолгими и малоэффективными.
Лос-Анджелес. 5 июня 1998 года. Демонстрации протеста против ядерных испытаний в Индии и Пакистане
Фото: Michael Caulfield / AP
Лос-Анджелес. 5 июня 1998 года. Демонстрации протеста против ядерных испытаний в Индии и Пакистане
Фото: Michael Caulfield / AP
Лингам Шивы для Индиры Ганди
Ядерная программа Индии старше, чем независимая Индия. В марте 1944 года, за три года до обретения независимости, индийский физик Хоми Джехангир Баба выдвинул предложение создать научно-исследовательский институт. Создание института финансировал фонд сэра Дораба Тата (родного дяди Баба). Институт фундаментальных исследований Тата в Бомбее (современное название города — Мумбаи) был основан 19 декабря 1945 года. Баба стал его первым руководителем.
В 1954 году он также возглавил новую структуру — Департамент по атомной энергии Индии, подчинявшийся непосредственно главе правительства. В том же году был создан «Атомный объект Тромбей» (AEET), хотя формально его открытие состоялось в 1957-м. В 1966 году Баба погиб в авиакатастрофе, после чего AEET был переименован в Центр атомных исследований имени Хоми Баба (BARC).
В 1956 году в рамках выдвинутого президентом США Дуайтом Эйзенхауэром плана «Атомы для мира» Индия получила от Соединенных Штатов тяжелую воду для поставленного Канадой атомного реактора. Реактору дали название Canada India Reactor Utility Services (СIRUS). С него начался путь Индии к созданию атомной бомбы. Реактор был слишком велик для научно-исследовательских целей, но идеально подходил для наработки оружейного плутония.
В июле 1958 года премьер-министр Индии Джавахарлал Неру одобрил постройку завода по производству ядерного топлива. Завод вступил в строй в 1961-м.
При этом Джавахарлал Неру выступал за полный отказ человечества от ядерного оружия. Он был первым мировым лидером, осудившим ядерные испытания США в Тихом океане в 1954 году. Неру умер 27 мая 1964-го. 16 октября 1964 года Китай провел первые испытания атомной бомбы. После этого Хоми Баба заявил, что Индия способна провести собственные ядерные испытания через полтора года.
28 августа 1970 года премьер-министр Индира Ганди заявила, что Индия не заинтересована в обладании ядерным оружием, но не исключает возможность проведения мирных ядерных испытаний. Первые якобы мирные испытания состоялись 18 мая 1974 года
Фото: Getty Images
28 августа 1970 года премьер-министр Индира Ганди заявила, что Индия не заинтересована в обладании ядерным оружием, но не исключает возможность проведения мирных ядерных испытаний. Первые якобы мирные испытания состоялись 18 мая 1974 года
Фото: Getty Images
И хотя новый индийский премьер-министр, дочь Джавахарлала Неру Индира Ганди, заявляла в парламенте, что ее страна не последует китайскому примеру, позиция индийского руководства в вопросе о ядерном оружии стала постепенно меняться.
7 сентября 1972 года Индира Ганди во время визита в Центр атомных исследований имени Хоми Баба устно распорядилась о создании разработанной в центре атомной бомбы и подготовке к испытаниям.
Радж Ченгаппа в книге Weapons of Peace: Secret Story of India's Quest to Be a Nuclear Power пишет, что компонент медленной взрывчатки имел форму лингама Шивы (вертикально поставленный цилиндр с полусферической вершиной.— “Ъ”), а 12 взрывных линз располагались вокруг плутониевой сферы подобно лепесткам лотоса.
Фото: Pallava Bagla / Corbis / Getty Images
Фото: Bhawan Singh / The The India Today Group / Getty Images
18 мая 1974 года на испытательном полигоне Похран был произведен «подрыв экспериментального устройства в мирных целях». Только 23 года спустя, 10 октября 1997-го, бывший директор атомной программы Индии Радж Раманна в интервью информационному агентству Press Trust of India впервые высказался более откровенно: «На полигоне Похран была испытана бомба, теперь я могу вам это сказать… Взрыв — это взрыв, оружие — это оружие, стреляете ли вы в кого-то или стреляете в землю… Я просто хочу ясно дать понять, что те испытания проводились не в таких уж мирных целях». Первые индийские ядерные испытания получили кодовое название «Улыбающийся Будда», так как в этот день индийские буддисты отмечали день рождения и просветления Будды.
Угнаться за соседом
Празднование дня рождения Будды. Первые индийские ядерные испытания в 1974 году пришлись на этот день
Фото: Jagadeesh Nv / EPA / Vostock Photo
Празднование дня рождения Будды. Первые индийские ядерные испытания в 1974 году пришлись на этот день
Фото: Jagadeesh Nv / EPA / Vostock Photo
Пакистан в 1950-е годы так же, как и Индия, участвовал в американском проекте «Атомы для мира». В 1956-м в стране была создана Комиссия по атомной энергии. В 1962-м Пакистан получил от США атомный реактор для исследовательских целей. Главным инициатором создания ядерного оружия в Пакистане был премьер-министр Зульфикар Али Бхутто. В 1965 году после Второй индо-пакистанской войны он заявил: «Если Индия построит бомбу, мы будем есть траву и листья, будем голодать, но получим собственную бомбу. У нас нет другого выбора».
В декабре 1971 года Третья индо-пакистанская война закончилась победой Индии, благодаря которой Восточный Пакистан обрел независимость и стал называться Бангладеш. Уже в январе 1972-го премьер-министр Бхутто поручил Пакистанской комиссии по атомной энергии (ПАЭК) во главе с Муниром Ахмадом Ханом до 1976 года создать атомную бомбу. Задание не было выполнено в срок. Точнее, оно было выполнено не в срок и не ПАЭК. В 1974 году в Пакистан вернулся из Европы Абдул Кадир Хан, который до того работал в нидерландской компании FDO, занимавшейся обогащением урана. Абдул Кадир Хан получил в свое распоряжение лабораторию, впоследствии названную его именем — Khan Reserach Laboratories (KRL). В письме к главе государства он назвал сотрудников ПАЭК «лжецами и обманщиками» и предложил создать атомную бомбу, в которой используется не плутоний, а высокообогащенный уран. Хану была предоставлена почти полная автономия. Он возглавил «Проект-706».
В 1977 году Бхутто был свергнут в результате военного переворота, а в 1979-м — повешен. Но атомная программа продолжалась под руководством пришедших к власти военных во главе с генералом Мохаммадом Зия-уль-Хаком. В 1982 году в KRL впервые получили высокообогащенный уран.
Индира Ганди посетила атомный полигон Похран после взрыва атомной бмбы
Фото: AFP
Индира Ганди посетила атомный полигон Похран после взрыва атомной бмбы
Фото: AFP
В последующие годы было проведено более двух десятков таких испытаний.
После ввода советских войск в Афганистан в декабре 1979 года администрация США делала вид, что не замечает атомной программы Пакистана. 11 марта 1983-го в Пакистане были проведены первые холодные ядерные испытания (без использования делящихся материалов).
В 1985 году конгресс США принял поправку Пресслера, согласно которой никакое военное или технологическое оборудование не должно поставляться в Пакистан, пока президент США не засвидетельствует, что Пакистан не владеет ядерным оружием, а предоставленная Соединенными Штатами помощь может значительно снизить риск появления у Пакистана ядерного оружия.
Ядерный май 1998-го
11 и 13 мая 1998 года, почти через четверть века после «Смеющегося Будды», на индийском ядерном полигоне Похран были взорваны пять ядерных взрывных устройств.
Мир узнал, что Индия стала ядерной державой, от премьер-министра Аталы Бихари Ваджпаи. 11 мая, день проведения первых ядерных испытаний 1998 года, был объявлен праздником — Национальным днем технологий
Фото: Ravi Raveendran / AFP
Мир узнал, что Индия стала ядерной державой, от премьер-министра Аталы Бихари Ваджпаи. 11 мая, день проведения первых ядерных испытаний 1998 года, был объявлен праздником — Национальным днем технологий
Фото: Ravi Raveendran / AFP
15 мая Индия провозгласила себя ядерной державой. Премьер-министр Атал Бихари Ваджпаи сказал об этом в интервью журналу India Today. В первоначальном тексте интервью, распространенном пресс-службой главы правительства, были следующие слова: «Мы сейчас обладаем большой бомбой. Для нее создана необходимая система контроля и управления». Но затем текст был изменен. В новом варианте слова премьер-министра звучали так: «Сейчас мы обладаем возможностями создания большой бомбы». Ваджпаи также отметил, что индийская атомная бомба никогда не будет использована как орудие агрессии.
Ответ соседа был быстрым. 28 и 30 мая на пакистанском полигоне Чагай было взорвано шесть ядерных взрывных устройств с плутониевым ядром, разработанных в лаборатории Хана.
Фото: MP / CLH / Reuters
Фото: ZH / FMS / Reuters
Фото: Tanveer Mughal / AFP
Фото: Mustafa Tauseef / AFP
Фото: J.A. Entertainment
Фото: AP
Фото: Usman Khan / AFP
Быстрой была и реакция международного сообщества. 6 июня 1998 года Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 1172, осуждающую проведенные Индией и Пакистаном ядерные испытания, и потребовал, чтобы эти страны воздерживались от дальнейших ядерных испытаний.
Совместный постоянный совет Россия–НАТО принял следующее заявление: «Мы, члены НАТО и Россия, осуждаем ядерные испытания, проведенные Индией и Пакистаном. Мы чрезвычайно обеспокоены таким развитием гонки вооружений в регионе Южной Азии».
Поправка астронавта
Соединенные Штаты отреагировали на ядерные взрывы на полуострове Индостан даже быстрее Пакистана. 13 мая президент Билл Клинтон объявил о санкциях против Индии, а 30 мая — о санкциях против Пакистана. Детали санкций были раскрыты 18 июня 1998 года.
Не вводить санкции президент Клинтон не мог, его обязывала поправка 1994 года к закону «О контроле над экспортом вооружений», известная как поправка Гленна. Астронавт, бизнесмен и политик с 1974 по 1999 год, был яростным борцом против распространения ядерного оружия.
Согласно этой поправке, в случае, если президент США определяет, что государство, считавшееся не обладающим ядерным оружием, производит взрыв ядерного устройства, определенные санкции против этого государства применяются в обязательном порядке.
Поправка Гленна предусматривала следующие санкции:
- прекращение американских программ помощи за исключением гуманитарной помощи, поставок продовольствия и других сельскохозяйственных товаров;
- отказ в предоставлении экспортных кредитов и гарантий структур американского правительства, таких как Министерство сельского хозяйства (U.S. Department of Agriculture, USDA), U.S. Export–Import Bank (Eximbank), Overseas Private Investment Corporation (OPIC) и U.S. Trade and Development Agency (TDA);
- прекращение продаж оборонной продукции и оборонных услуг;
- прекращение всякого иностранного финансирования, связанного с военной сферой;
- отказ в продлении любого займа, связанного с финансовой и технической помощью международных финансовых структур, таких как Азиатский банк развития (Asian Development Bank, ADB), Международный валютный фонд (International Monetary Fund, IMF) и Всемирный банк (World Bank, WB), за исключением предназначенных на гуманитарные цели;
- запрет американским банкам в предоставлении любого кредита правительству страны, совершившей взрыв, за исключением целей закупки продовольствия и других сельскохозяйственных товаров, а также запрет экспорта товаров двойного назначения.
Япония, чьи программы помощи Индии оценивались примерно в $1 млрд в год, остановила большую часть этих программ. Пакеты помощи Индии отменили также Германия ($300 млн), Швеция и Дания (их программы вместе составляли около $200 млн).
Ранее CША уже несколько раз вводили санкции в отношении Пакистана и отменяли их — в зависимости от политической ситуации. В 1965 году Соединенные Штаты прекращали военную помощь как Пакистану, так и Индии в связи с войной между этими странами. В 1975-м военные поставки возобновились. В 1979 году США прекратили военное и экономическое сотрудничество с Пакистаном из-за пакистанской ядерной программы. Но в 1981-м, после начала военной операции СССР в Афганистане, США запустили рассчитанную на шесть лет программу военной и экономической помощи Пакистану стоимостью $3,2 млрд. В 1986-м было объявлено о новой программе помощи — на $4 млрд. В 1990 году американские программы помощи были прекращены — опять из-за разработки Пакистаном ядерного оружия.
К Индии американские санкции были применены впервые.
Хинди руси $3 млрд
Строительство АЭС «Куданкулам» Россия начала вскоре после того, как Индия объявила себя ядерной державой, хотя первоначальный контракт был подписан еще раньше — генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым и премьер-министром Индии Радживом Ганди
Фото: Rafiq Maqbool / AP
Строительство АЭС «Куданкулам» Россия начала вскоре после того, как Индия объявила себя ядерной державой, хотя первоначальный контракт был подписан еще раньше — генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым и премьер-министром Индии Радживом Ганди
Фото: Rafiq Maqbool / AP
Россия к санкциям не примкнула. 24 июня 1998 года в «Известиях» была опубликована заметка под названием «Москва подарит Дели мирный атом за три миллиарда долларов». Вот что в ней говорилось: «В хоре всеобщего осуждения произведенных Индией испытательных ядерных взрывов голоса Вашингтона и Москвы звучали в унисон. Но последовавшие за этим шаги были сделаны Соединенными Штатами и Россией в прямо противоположные стороны. Американцы ввели весьма скромные по своим пагубным последствиям, но все же обидные для Индии экономические санкции. Русские же подтвердили свое принципиальное неприятие такой формы наказания, поскольку это несет ущерб не правителям, а простым людям, и подняли планку двустороннего сотрудничества с Индией. Россия и Индия только что разморозили старозаветное, доставшееся им со времен Советского Союза соглашение о взаимодействии в области ядерной энергетики, и теперь наши специалисты следующие два года будут проектировать, а затем еще четыре года строить АЭС в Куданкуламе мощностью 1000 мегаватт. Это будет крупнейшая АЭС на Индостанском субконтиненте. Сумма контракта оценивается в три миллиарда долларов».
Кроме России еще три члена ядерного клуба — Великобритания, Китай и Франция — не стали применять санкции против Индии и Пакистана, хоть и осудили проведенные этими странами испытания.
Единственная «официальная» атомная держава, объявившая о санкциях против двух «неофициальных» атомных держав, не сильно старалась их применять. На протяжении 1998 года часть санкций, введенных согласно поправке Гленна, была отменена. 14 июля 1998 года президент Клинтон вычеркнул из списка санкций запрет на кредиты и гарантии Министерства сельского хозяйства — до 30 сентября 1999 года. 21 октября Конгресс принял «Закон о помощи Индии и Пакистану», по которому президент получал право откладывать введение в действие отдельных видов санкций на срок до одного года. 1 декабря президент Клинтон отложил до 21 октября 1999 года следующие санкции: 1) запреты, связанные с помощью Eximbank, OPIC и TDA Индии и Пакистану; 2) запрет на международные программы подготовки военных Индии и Пакистана; 3) запрет на предоставление займов и кредитов правительствам Индии и Пакистана банками США. Также были продлены программы финансовой и технической помощи международными финансовыми институтами, помогающим МВФ в отношениях с Пакистаном. Это была своеобразная «награда за хорошее поведение» Индии и Пакистана, отказавшихся от проведения новых испытаний. Впоследствии отложенные на год санкции были отложены еще на пять лет.
Во время визита в Индию в марте 2000 года президент США Билл Клинтон выступил в парламенте страны в речью. Парламентариям больше всего понравились следующие его слова: «Только Индия может определять свои интересы. Только Индия может знать, действительно ли сегодня она в большей безопасности, чем до испытаний»
Фото: Stephen Jaffe / AFP
Во время визита в Индию в марте 2000 года президент США Билл Клинтон выступил в парламенте страны в речью. Парламентариям больше всего понравились следующие его слова: «Только Индия может определять свои интересы. Только Индия может знать, действительно ли сегодня она в большей безопасности, чем до испытаний»
Фото: Stephen Jaffe / AFP
При этом 14 ноября 1998 года США огласили список из 250 индийских и 90 пакистанских компаний и государственных и военных структур, для торговли с которыми компании из США должны были получать лицензии. Подразумевалось, что в большинстве случаев просителям будет в лицензиях отказано. Все фигуранты списка были связаны с военной и ядерной сферой. Вот как откомментировал этот список корреспондент газеты India Today: «У США странные способы показывать свое дружелюбие. Сегодня они дружески похлопывают вас по спине, а завтра бьют в солнечное сплетение».
В октябре 2001 года США сократили индийский «черный список» до 16 позиций.
Что касается Пакистана, то против него Соединенные Штаты ввели в 1999 году санкции уже по другому поводу — в связи с бескровным военным переворотом в октябре 1999-го, в результате которого к власти в Пакистане пришел генерал Первез Мушарраф. Эти санкции отменил 25 марта 2004 года президент Джордж Буш-младший. Он заявил, что это поможет стране перейти к демократическому режиму, и назвал Пакистан одним из ключевых союзников США в борьбе с терроризмом.
Незначительные экономические последствия
В сентябре 1999 года Комиссия по международной торговле США (United States International Trade Commission) опубликовала доклад с анализом влияния американских санкций на Индию и Пакистан.
На основе телефонного опроса 269 американских компаний и торговых ассоциаций представители комиссии выяснили, что сильнее всего от введения санкций пострадали американские компании, занимавшиеся продажей сельскохозяйственной продукции, машиностроением, станкостроением, производством горнодобывающего оборудования, транспортом, электроникой, развитием инфраструктуры.
Так, отсутствие кредитов и гарантий могло негативно повлиять на экспорт пшеницы, поскольку Пакистан был крупным покупателем белозерной пшеницы, выращенной на северо-западе США.
Ряд компаний отметил снижение торгового оборота и помощи в финансировании проектов со стороны U.S Export-Import Bank и Overseas Private Insurance Corporation.
В некоторых ответах говорилось, что из-за санкций, введенных поправкой Гленна, американские компании заработали репутацию ненадежных международных поставщиков.
На Индию введенные санкции оказали минимальное влияние, сильнее повлияв на экономику Пакистана. Правда, как отмечалось в докладе, в случае с обеими странами сложно отделить влияние американских санкций на различные внутренние процессы в их экономике от влияния санкций, введенных другими странами. В целом же разработанные экономистами модели показывали очень слабое влияние санкций на все три страны — Индию, Пакистан и США. Ущерб США от санкций был оценен в $161 млн. В результате санкций число безработных в сельскохозяйственном секторе могло вырасти менее чем на 0,2%, уровень зарплат и окупаемость капитала в целом по США могли снизиться менее чем на 0,05%. В Индии и Пакистане снижение уровня зарплат и окупаемости капитала ожидалось чуть большими — 0,1%. От введенных США санкций выиграли экспортеры из Японии, Европы, соседних стран Азии, Австралии и Новой Зеландии.
Правительство Индии оценило ущерб, нанесенный санкциями, примерно в $1,5 млрд. По оценкам ряда американских аналитиков, он был даже меньше — $320 млн. Ущерб, нанесенный экономике Пакистана, был оценен Комиссией по международной торговле США в $57 млн.
Ни Индия, ни Пакистан к моменту введения санкций не были крупными торговыми партнерами США. В 1997 году экспорт американских товаров в Индию оценивался в $3,474 млрд, что составляло около 0,5% всего экспорта США. Аналогичный показатель для Пакистана составлял $1,227 млрд (0,2% всего американского экспорта). Индия была 32-м по значению экспортным рынком, Пакистан — 52-м. В год введения санкций американский экспорт в Индию снизился незначительно — до $3,383 млрд. Американский экспорт в Пакистан просел гораздо сильнее — до $719 млн.
Индийская баллистическая ракета Agni-5 на параде в честь Дня республики, 2013 год
Фото: B Marthur / Reuters
Индийская баллистическая ракета Agni-5 на параде в честь Дня республики, 2013 год
Фото: B Marthur / Reuters
В первом квартале 1999 года (к этому моменту большинство санкций было отменено) американский экспорт в Индию вырос на 22% по сравнению с первым кварталом 1998-го. Американский экспорт в Пакистан за тот же период снизился почти на 54%.
Сразу после введения санкций Пакистан пережил резкий экономический спад, но это могло быть связано с введенными властями мерами жесткой экономии в соответствии с программой предоставления кредитов МВФ. Свой вклад в спад могла внести Япония, крупнейший торговый партнер Пакистана, которая после ядерных испытаний прекратила все двусторонние программы, кроме поставок гуманитарной помощи. Несмотря на все это, по итогам 1998 года Пакистан показал экономический рост на 5,4%, тогда как в 1997-м национальная экономика демонстрировала спад.
Дэниел Морроу и Майкл Карьер из Фонда Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace) опубликовали в осеннем номере рецензируемого журнала The Nonproliferation Review за 1999 год статью об экономических последствиях санкций против Индии и Пакистана. Морроу и Карьер пришли к выводу, что санкции, подобные тем, что были применены против Индии и Пакистана, не представляют особой угрозы для других стран, решивших обзавестись ядерным оружием, если кроме США подобные санкции не введут также ведущие мировые державы. И, хотя санкционная угроза может показаться довольно нестрашной новым кандидатам в ядерные державы, все же это лучше, чем не применять никаких финансовых мер воздействия; лучше, чем вводить санкции после того, как какая-то страна уже создала ядерное оружие; лучше, чем полагаться на военные акции.
22 сентября 2001 года президент США Джордж Буш-младший объявил о немедленной отмене санкций против Индии и Пакистана, введенных в 1998-м.