государственное регулирование
6 октября в палате представителей конгресса США прошли слушания о нарушении бухгалтерской отчетности компании Fannie Mae, которая контролирует вторичный рынок ипотечного кредитования в США и торгует своими обязательствами на международных рынках. Результаты слушаний, как ожидается, лягут в основу реформы законодательства, регулирующего деятельность компаний, поддерживаемых государством.
Ипотечные монстры
Fannie Mae (Federal National Mortgage Association, FNMA), крупнейшая ипотечная компания США и вторая по величине финансовая корпорация США после Citigroup, была создана при участии государства в 1938 году для стимулирования вторичного рынка ипотечного кредитования. Она скупает ипотечные кредиты у банков и выпускает ценные бумаги, обеспеченные залогом по этим кредитам (mortgage-backed securities, MBS). Ее активы оцениваются в $1 трлн, а доход в 2003 году составил $53,8 млрд. Fannie Mae и ее меньший конкурент Freddie Mac (Federal Home Loan Mortgage Corporation, FHLMC), активы которой оцениваются в $803,4 млрд, а доходы за 2003 год составили $10 млрд, контролируют около 45% совокупного долга американцев по ипотечным кредитам. Деятельность Fannie Mae и Freddie Mac регулирует управление по федеральному контролю над предприятиями жилищного сектора (OFHEO).Сначала проблемы начались у Freddie Mac. 22 января 2003 года компания объявила, что ее финансовые результаты за три года неверны. 9 июня в отставку ушли генеральный директор Freddie Mac Леланд Брэндсел, финансовый директор Вон Кларк и операционный директор Дэвид Гленн, а 21 ноября компания признала, что результаты за 2000-2002 годы были завышены на $5 млрд (см. Ъ от 15 декабря). 10 декабря компания согласилась выплатить $125 млн штрафа в обмен на снятие обвинений OFHEO.
17 июля 2003 года директор OFHEO Армандо Фэлкон, подвергшийся резкой критике в конгрессе за недосмотр по Freddie Mac, объявил о начале проверки Fannie Mae. 29 октября 2003 года компания признала бухгалтерскую "ошибку", приведшую к увеличению ее акционерного капитала на $1,1 млрд (см. Ъ от 3 ноября 2003 года). А 20 сентября этого года совету директоров Fannie Mae и правительству были представлены результаты проверки OFHEO, выявившей отсутствие эффективного внутреннего финансового контроля, пренебрежение стандартами GAAP при учете производных ценных бумаг, создание резервного фонда, позволявшего амортизировать убытки, что искажало отчетность.
Одна из главных претензий OFHEO состоит в том, что как минимум однажды, в 1998 году, руководство Fannie Mae не отразило в отчетности $200 млн издержек. Дело в том, что руководству не полагались бонусы при доходе менее $3,23 на акцию. В результате манипуляции с $200 млн удалось превысить этот порог на $0,0009 на акцию. OFHEO также утверждает, что руководство компании не отреагировало на сигнал Роджера Барнса, бывшего сотрудника отдела финансового контроля, который в июле 2003 года обнаружил незаконные приемы учета прибыли и доложил об этом вице-президенту по аудиторскому контролю Сэму Раджаппе. Внутреннее расследование было замято.
27 сентября Fannie Mae согласилась на реформы, предложенные OFHEO. В частности, увеличить в течение 270 дней объем свободного капитала до уровня, превышающего необходимый предел платежеспособности, на 30% (вместо нынешних 18%) — речь идет о вливании $4-5 млрд. Компания также обязалась ввести пост директора по рискам, провести реформу структуры управления и создать комиссию по сотрудничеству со следствием. Но хотя претензии OFHEO к Fannie Mae сняты, ее неприятности продолжаются. 30 сентября расследование начало министерство юстиции США. За время, прошедшее с момента выхода доклада до начала слушаний в конгрессе, акции Fannie Mae упали на 13%, а Freddie Mac — на 3%.
Под защитой государства
Fannie Mae и Freddie Mac не только господствуют на вторичном рынке ипотечного кредитования и контролируют почти половину рынка первичной ипотеки США, крупнейшего в мире (его объем составляет $7,3 трлн), но и торгуют своими ценными бумагами на международных рынках. Все рейтинговые компании дают их долговым обязательствам самый высокий долгосрочный рейтинг, поэтому их охотно покупают институциональные инвесторы. По данным The Economist, центробанки зарубежных стран держат около трети своих долларовых резервов в ценных бумагах Fannie Mae и Freddie Mac. А азиатские инвесторы, как заявил аналитик Morgan Stanley Лю Цзялинь, в первую очередь центробанки, с 2000 по 2003 год удвоили количество долговых обязательств Freddie Mac и Fannie Mae в своих портфелях. Если в 2000 году азиатские инвесторы держали около 25% всех MBS этих компаний, то к 2003 году на них приходилось уже 40-50%. Если под Fannie Mae и Freddie Mac закачается земля и инвесторы начнут активно сбрасывать их облигации, это окажет сильное дестабилизирующее влияние на доллар, грозя мировым финансовым кризисом. Причина доверия рынка к облигациям Fannie Mae и Freddie Mac в их особом статусе. Обе относятся к так называемым предприятиям, поддерживаемым государством (government-sponsored enterprise, GSE).GSE — это организации, учреждаемые конгрессом США, но работающие на открытых рынках. Их не более десятка. Их деятельность регулируется специальными правительственными постановлениями, определяющими основные финансовые параметры и реестр оказываемых услуг. Они освобождены от региональных и муниципальных налогов, а также от обязанности отчитываться перед комиссией по ценным бумагам и биржам США (SEC). Хотя их обязательства не гарантированы правительством США, для них министерством финансов открыта резервная кредитная линия. Контролируют GSE различные федеральные агентства.
Первые GSE создавались для выдачи целевых кредитов за счет средств от выпуска долговых обязательств. Так, система фермерского кредитования (Farm Credit System, FCS), созданная в 1916 году и ныне объединяющая 102 финансовых института, предоставляет кредиты на приобретение земельных угодий и фермерских хозяйств, финансируя их за счет выпуска Farmer Credit Debt Securities. В конце 2003 года активы FCS составляли $117 млрд. В 1932 году была создана Federal Home Loan Bank System (FHLB). Она состоит из 12 региональных банков и предоставляет ипотечные кредиты.
Еще одна категория GSE — это организации, работающие на вторичном рынке ипотечных кредитов, опираясь на национальный закон о жилищном строительстве 1934 года, принятый как одна из мер по восстановлению экономики после кризиса 1930-х годов. Закон, в частности, предусматривал создание частных ассоциаций, деятельность которых направлена на секьюритизацию ипотечных кредитов. Первой такой организацией стала Fannie Mae, созданная как полугосударственная ассоциация в 1938 году и разделенная в 1968 году на два самостоятельных юридических лица — Ginnie Mae (Government National Mortgage Association) и Fannie Mae. В 1970 году для создания конкуренции на вторичном рынке ипотеки была учреждена Freddie Mac. В 1988 году на основе закона о сельскохозяйственном кредитовании 1987 года, в котором появилась статья о формировании вторичного рынка сельскохозяйственной ипотеки, была создана Federal Agricultural Mortgage Corporation (Farmer Mac), которая скупает кредиты на приобретение фермерских хозяйств и земельных угодий. Сейчас она является частью FCS.
По мере выполнения своих задач GSE теряли свой статус. Так, акционеры Sallie Mae (Student Loan Marketing Association, SLMA), созданной в 1972 году для развития рынка образовательных кредитов, в 1997 году приняли решение о ее приватизации и отказе от статуса GSE. Resolution Funding Corporation (REFCO) и Financing Corporation (FICO), созданные в первой половине 1980-х годов для ликвидации последствий кризиса ссудосберегательных учреждений, прекратили свою деятельность. Однако ипотечные гиганты Freddie Mac и Fannie Mae продолжают расти, пользуясь правительственными льготами и гарантиями. Как эмитенты ценных бумаг, котирующихся на рынках США и за их пределами, обе компании должны быть подотчетны регулирующим органам и публиковать открытые отчеты для акционеров. Однако статус GSE освобождает их от этого (хотя 12 июля 2002 года Fannie Mae объявила, что добровольно зарегистрирует свои обыкновенные акции в SEC). Законодательством не предусмотрена и процедура банкротства и ликвидации этих компаний, что лишает кредиторов возможности получить возмещение за счет распродажи их активов.
Законодательная узда
Еще в конце 1990-х встал вопрос об изменении статуса GSE, обострившийся в связи с корпоративными скандалами последних лет. Только с мая по сентябрь 2003 года в конгресс были внесены семь законопроектов о реформе GSE. А 1 апреля этого года сенатский комитет по банковскому делу 12 голосами против девяти одобрил законопроект, выдвинутый сенатором-республиканцем Ричардом Шелби. Он предложил создать вместо OFHEO и FHFB (совет по федеральному жилищному финансированию; контролирует FHLB) новый регулирующий орган для контроля над Fannie Mae, Freddie Mac и FHLB. Он должен получить право определять финансовые параметры их деятельности, утверждать реестр услуг и управлять их имуществом в случае несостоятельности. Последний пункт вызвал ожесточенные дебаты в конгрессе, и законопроект был отклонен.И вот 6 октября в комитете палаты представителей по финансовой деятельности состоялись слушания по докладу OFHEO. В их ходе впервые были представлены данные о годовом заработке 20 ведущих лиц Fannie Mae, ранее скрытые не только от общественности, но и от регулирующих органов, за исключением OFHEO. В частности, компенсационный пакет за 2002 год гендиректора Fannie Mae Франклина Райнса составил $17,7 млн, что более характерно для частного сектора (для сравнения: годовой оклад высшего государственного чиновника США — президента — составляет $400 тыс., а компенсационный пакет бывшего гендиректора Citigroup Сэнфорда Уэйла за 2003 год составил около $30 млн). Конгрессмены заслушали также главу OFHEO Армандо Фэлкона, самого Франклина Райнса, финансового директора компании Тимоти Говарда и ознакомились с показаниями Роджера Барнса. Господин Райнс подверг сомнению как компетенцию OFHEO, так и выводы его проверки и призвал в арбитры SEC. Разбирательство будет продолжено, но уже сейчас аналитики считают, что результатом скандала станет полное отделение Fannie Mae и Freddie Mac от государства. А это, в свою очередь, приведет к коренному пересмотру статуса GSE.
НАТАЛЬЯ Ъ-СКОРЛЫГИНА