независимый депутат Госдумы, зампред бюджетного комитета
"В первом полугодии 2005 года в стране будет бардак"
— Каковы принципиальные особенности бюджета-2005?
— У этого бюджета три принципиальных момента. Первое: в 2005 году фактически одновременно идут три реформы. Во-первых, вступает в силу определенное законами еще в 2003 году разграничение полномочий и разделение ответственности между федерацией и регионами. Федеральный бюджет берет на себя множество новых функций, в том числе финансирование военкоматов, ЗАГСов, БТИ, системы регистрации недвижимости. 44 природных парка теперь финансируются из федерального бюджета. Регионы берут на себя финансирование около 3 тыс. образовательных учреждений вместе с выплатой зарплат, финансирование детских пособий и т. д. На новое разграничение полномочий накладывается вторая реформа — всей системы социальной защиты. Теперь инвалиды, ветераны войны, труженики тыла будут получать льготы не в натуральной, а в денежной форме. Это меняет всю систему финансовых отношений в транспортной отрасли, связи и т. д. и требует дополнительных бюджетных расходов. Наконец, третья реформа, которая приходится на следующий год,— реформа самих госорганов. Она не завершена на федеральном уровне, она еще дойдет до налоговых инспекций, казначейства, федеральных ведомств на местах. Она же должна коснуться и региональных органов госвласти. И все это приходится на один год, не говоря уже о том, что параллельно правительство еще пытается провести бюджетную реформу, цель которой — перейти к бюджетированию, ориентированному на результат. В связи с этим со следующего года изменяется бюджетная классификация, перераспределяется ответственность. Теперь за инвестиции в отраслях не МЭРТ отвечает, а отраслевые министры. Все это, мягко говоря, очень непростая организационная, интеллектуальная и кадровая задача для правительства, которое само еще только-только заканчивает реорганизацию.
Вторая принципиальная особенность — в 2005 году начинается использование средств стабилизационного фонда. Это важно, это выбор экономической политики. Можно либо дальше сокращать налоги за счет фонда, либо можно как бы на этих деньгах сидеть. Есть вторая линия, которую, по существу, предлагает МЭРТ: сохраняя сбалансированный бюджет, взять часть средств свыше определенного потолка и использовать на крупные инвестиционные проекты. Инфраструктурные, социальные, в сфере образования. От выбора зависит будущее экономической политики правительства.
Третья особенность, о которой я уже частично упомянул,— это возможное обострение проблем в межбюджетных отношениях. В 2005 году закладывается новая среднесрочная финансовая база этих отношений, которая затем лишь будет уточняться на инфляцию. Уже очевидно по проекту консолидированного бюджета, что денег регионам не хватит. В 2005 году налоговые доходы перераспределяются еще раз в пользу федерального бюджета: 1,5% налога на прибыль передаются, водный налог целиком и лесные сборы. Регионы теряют в сопоставимых условиях примерно от 60 млрд до 85 млрд рублей в зависимости от оценки прибыли и водного налога. И у них при этом, как я уже сказал, появляется множество новых полномочий плюс монетизация льгот. По расчетам Минфина, расходы регионов в консолидированном бюджете вырастают примерно на 13% в номинальном выражении. Но боюсь, что рост будет намного больше. Ни 8 млрд рублей, которые Минфин заложил на монетизацию, ни 30 млрд рублей резервного фонда может не хватить для сбалансирования ситуации. При этом окончательные оценки дать сложно: Минфин так и не представил раскладку по доходам и расходам регионов в 2005 году с учетом новых полномочий. Хотя мы просили это сделать к первому чтению бюджета.
— Следовательно, у правительства могут возникнуть проблемы с исполнением бюджета в 2005 году...
— Уже одно переплетение всех этих реформ, даже без учета проблем регионов, создает очевидные организационные риски для его исполнения. Может возникнуть неразбериха, непонятно будет, кто финансирует то или иное учреждение при передаче полномочий. Возникнут задержки с принятием решений по реализации новых полномочий, следовательно, какая-то отрасль в каком-то регионе окажется в загоне. Льготники определенных категорий могут пострадать, потому что кого-то где-нибудь забудут внести в реестр. Кроме того, могут возникнуть совершенно неожиданные проблемы для федерального бюджета. Например, уже сейчас в некоторых территориях в массовом порядке людям определяют инвалидность. Если Минфин считал, что у нас есть 10,5 млн инвалидов, то сейчас их становится все больше и больше. Причина простая: ветеран труда с 2005 года должен получать доплату из регионального бюджета, а если ветеран труда еще и инвалид, то его можно благополучно "передать" федеральному бюджету. Что и стали делать некоторые территории.
— В итоге грозит дополнительная нехватка денег...
— Опасность не только в нехватке финансирования, а просто в провале некоторых сфер. Федеральный бюджет может не справиться с ответственностью за 44 природных парка. На их содержание к тому же пока выделено всего 100 млн рублей, и это способно фактически развалить систему. Мы сейчас вроде бы убедили правительство поменять уже ранее принятые законы и все-таки оставить природные парки за регионами. Но решение затягивается, и регионы могут не успеть заложить расходы в своих бюджетах. Таких организационных вопросов возникнет десятки в следующем году.
— Но главная неразбериха все-таки из-за перераспределения полномочий?
— Вы правы. Каждая территория где-то примерно до начала — середины декабря должна принять около 35-40 своих законов регионального уровня, где она должна определить порядок выплаты зарплаты, детских пособий, льгот, составить планы набора в образовательные учреждения, которые на них сейчас сваливаются. Можно дальше еще долго перечислять... Но как они могут все это сделать, если само федеральное правительство в этом году должно принять порядка 160 нормативных актов под то же перераспределение полномочий и монетизацию? Я не представляю, как организационно и интеллектуально регионы с этим справятся. Думаю, что к началу года многие из них не успеют принять все необходимые нормативные акты. Значит, есть риск того, что исполнение многих полномочий просто зависнет.
Правительство здесь находится в очень двусмысленном положении. С одной стороны, единственный способ решить эту организационную проблему — провести в семи федеральных округах ряд совещаний, на которые пригласить руководителей территориальных законодательных собраний, выдать им типовые законопроекты, которые они должны принять, и провести несколько разъяснительных семинаров. А затем отслеживать принятие законов. Но с другой стороны, это действие будет прямым нарушением того подхода, который заложен в законах о разграничении полномочий: ваши полномочия — самостоятельно решайте и определяйте свои расходы.
— А последние политические нововведения по переходу от выборности к фактической назначаемости губернаторов могут усугубить ситуацию?
— Конечно, последний политический импульс на все это накладывается. Мало того что проблемы точно возникнут в тех 12-13 регионах, где до конца года должны пройти выборы. Администрации там больше озабочены выборами, чем всей той рутинной работой, о которой я говорю. Проблемы с подготовкой и исполнением бюджета теперь могут возникнуть и в других регионах. Представьте себе положение губернатора, у которого срок полномочий заканчивается в 2005 году. Он рассчитывал переизбраться, а теперь уже чувствует, что не будет назначен. Какие стимулы для реализации всей этой работы у него и у его команды? Он сейчас ищет запасной аэродром.
Кстати, система назначения губернаторов полностью противоречит реформе по разграничению полномочий и усилению самостоятельности субъектов. Какая может быть самостоятельность, когда Кремль выстраивает единство исполнительной власти? Зачем нужны самостоятельные источники доходов? Теперь, наоборот, каждую территорию надо централизованно наделять определенной суммой денег и говорить, как их расходовать. Иными словами, то, что было подготовлено реформой о перераспределении полномочий и закреплено в Налоговом и Бюджетном кодексах, исходило из модели федеративного государства. А назначения губернаторов предполагают и другой принцип построения экономических отношений.
— Эта нестыковка может обернуться неэффективной системой принятия решений?
— Эта нестыковка дает противоречивые, совершенно противоположные импульсы руководителям регионов. Если говорить прямо, то первый квартал будущего года или, может быть, даже первое полугодие в стране будет бардак. Ситуация нормализуется только в том случае, если правительство будет работать как оперативный штаб, который реально исправляет положение дел.
— Отдельный бюджетный вопрос — непропорциональный рост оборонно-силовых расходов. Это обоснованно?
— Существует, мне кажется, некое непонимание проблематики силового блока. Формально бюджет выглядит милитаристским: из 11 разделов бюджета существенно увеличиваются только три — оборона, правоохранительные органы, культура и СМИ. Все остальные разделы, в том числе образование, наука, прямая поддержка экономики, относительно сокращаются. Но посмотрим внимательно на эти 27% роста расходов на оборону и безопасность. Выясняется, что реально растет только оборонный заказ — примерно на 40%. Прибавлены средства на антитеррор, на систему безопасности в метро, на целый ряд программ, связанных с безопасностью. А дальше выясняется, что значительная часть этих 27% — та же монетизация льгот, только для военнослужащих. Военнослужащие со следующего года полностью платят за транспорт, платят налог на имущество и налог на землю. На компенсации пойдет 30 млрд рублей, за счет которых увеличивается надбавка за сложность и напряженность работы с 50 до 120%. Но это лишь компенсация натуральных льгот, которые военнослужащий имеет в этом году. Даже индексации денежного довольствия не предполагается, кроме высшего командного состава. Кроме того, в эти 27% входит и передача полномочий из регионов в центр. Военкоматы — 7,5 млрд рублей, вся система регистрации прав недвижимости и ЗАГСы (относятся к правоохранительной системе) — около 10 млрд рублей. Так что в основном это не прирост оборонных и силовых расходов, а перераспределение денег внутри бюджета.
Интервью взяла ИРИНА Ъ-ГРАНИК