председатель Высшего арбитражного суда РФ
"Квазисудебные органы произведут революцию в деятельности ведомств"
— В практике арбитражных судов едва ли не преобладают споры административного характера. В чем причина?
— В 1992 году, когда мы начинали работу, административные дела (то есть дела, связанные с деятельностью властных органов и применением норм публичного права) составляли 1,5%. В основном мы занимались гражданско-правовыми спорами. Но по темпам роста административные дела все время обгоняли гражданские. Года три назад между ними обозначился паритет. Во-первых, предприниматель не стесняется судиться с государством, и это хорошо. Во-вторых, административные дела возбуждаются как по заявлениям предпринимателей, оспаривающих действия или акты госорганов, так и по заявлениям госструктур к предпринимателям. Быстрее растет число дел по искам госструктур, включая пенсионный фонд, фонд социального страхования. Они предъявляют требования о взыскании недоимок по обязательным платежам, штрафов, пени, причем в суд обращаются даже при незначительной сумме долга. Частная структура сама решает обращаться ли в суд ради 500 руб., а публичные структуры обязаны взыскать долг. Вопрос о взыскании небольшой суммы законодательно не урегулирован.
— Имеется в виду взыскание в упрощенном порядке или вообще запрет на взыскание?
— Возможно, даже запрет на взыскание. Если издержки превышают размер взыскиваемой суммы, то это лишено смысла. К тому же задача суда — рассматривать спор, а по таким делам в большинстве случаев спора нет, то есть правонарушение очевидно, требование удовлетворяется. Но судопроизводство идет по полной форме, что затратно.
— А в упрощенном порядке такие дела не рассматриваются?
— В Арбитражном процессуальном кодексе (АПК) упрощенное производство предусмотрено, но применяется в основном при рассмотрении гражданских дел. Здесь необходимо согласие ответчика, а по административным делам ответчик часто в суд не является.
— Что мешает учесть в АПК особенности упрощенной процедуры для административных дел?
— Наверное, такие поправки внести можно, но проблема глубже. Правосудие и по гражданским, и по административным делам мне представляется достаточно архаичным. Оно архаично, пожалуй, во всем мире, отсюда повсеместная перегрузка судов. Правосудие должно быть доступным и качественным. Перегрузка мешает, и во всем мире ищут выход из создавшегося положения.
— В каком направлении?
— В США, Канаде, Великобритании, Германии, Франции, Испании, Италии и других странах активно внедряют мягкие процедуры, призванные помочь сторонам урегулировать конфликт. Это различные формы досудебных переговоров, а также применение упрощенных процедур — более быстрых и дешевых. Например, ответчика просто извещают о предъявленном требовании с условием уведомить суд о согласии с этим требованием либо представить к определенному сроку возражения. И если нет спора, то надо сразу же выдавать документ на взыскание. Тогда может быть оправдано взыскание даже небольших сумм.
— Как за рубежом разрешают споры граждан с государством без обращения в суд?
— Я не нашел ни одной страны (кроме стран на постсоветском пространстве), где сразу можно было бы во всех случаях обращаться в суд. Везде, где административная юстиция имеет длительную историю, обязательно есть досудебная процедура. В России до революции административного судопроизводства не было, однако Временное правительство успело принять нормативные акты по разрешению таких споров, сразу введя досудебное обжалование. В Германии есть кодекс административных процедур. Он детально регламентирует деятельность любого органа управления, любого чиновника, порядок принятия решения, касающегося гражданина или предпринимателя. Вынесенное решение должно содержать порядок обжалования в специальный орган, существующий в каждом ведомстве. Деятельность этого органа также регламентирована, а его решения можно обжаловать в суде. В Германии подобных обращений в суд ничтожно мало по сравнению с обращениями в административные органы, где споры разрешаются быстро, бесплатно для гражданина и квалифицированно. Там чиновник (как правило, юрист) выступает адвокатом гражданина.
— Адвокатом гражданина или своего ведомства? Он же будет отстаивать честь мундира!
— Именно гражданина. Честь мундира чиновник отстаивает, когда попадает в суд и оказывается стороной в споре. А здесь гражданин обращается с жалобой на нижестоящий орган в специальную структуру, являющуюся по сути квазисудом. И этот квазисуд, находящийся в системе ведомства, оценивает решение чиновника.
— Насколько тесно квазисуд связан с нижестоящей инстанцией?
— Административно никак не связан, у каждого свои задачи: например, нижестоящая инстанция занимается сбором налогов, а квазисуд — рассмотрением жалоб. Чиновник, разрешающий спор ведомства с налогоплательщиком, не будет защищать честь мундира, поскольку его мундир имеет совершенно другой цвет. Его решение будет оцениваться судом. Если суд признает, что решение неправильное — тут уже его мундир пострадает. Вот почему чиновник является адвокатом гражданина. Квазисуды работают нисколько не хуже судов, и основная часть конфликтов разрешается именно там. Заметим, что в Германии госорганы (налоговые и другие) в суд никогда не обращаются — только граждане против госорганов. Нагрузка на суд таким образом оптимизируется.
— В России полагают, что суд — единственная защита от произвола чиновников...
— Наши представления о судебной форме защиты несколько идеалистичны. Она хороша на уровне теории, высокой политики. Однако в жизни суд оказывается не очень доступным, а сложность судебной процедуры ведет к перегрузке и снижению эффективности судов. Судебная защита должна всегда присутствовать, быть гарантирована — в этом ее ценность. Но не все должно начинаться с нее. Например, процедура взыскания по решению госорганов за рубежом выглядит так: до гражданина доводится предписание, и в случае несогласия гражданину достаточно подать заявление в тот орган, который указан. Обращение приостанавливает исполнение.
— Какие подходят к реформированию административного судопроизводства в Верховном и в Высшем арбитражном судах?
— В России нет административных судов, но административное судопроизводство есть. Между тем в арбитражных судах с 1995 года существуют административные коллегии (наряду с гражданскими), а в судах общей юрисдикции административных коллегий нет, что не обеспечивает специализацию судей. Поэтому, когда Верховный суд намерен создать в своей системе административные суды или административные коллегии, не затрагивая дела арбитражных судов, я говорю, что это шаг в правильном направлении. В принципе в России возможно создание отдельных административных судов (такие есть в Германии, во Франции) с объединением там всех дел. Но для этого нужны колоссальные средства, это создание отдельной судебной системы. Сейчас улучшать надо административное судопроизводство, которое с точки зрения процедуры развито очень слабо.
— Нужен административно-процессуальный кодекс?
— В АПК мы выделили специальный раздел, посвященный производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Тем самым фактически создан прообраз административно-процессуального законодательства. Главная особенность: в исковом судопроизводстве бремя доказывания лежит на истце, а в административном, если истцом является гражданин,— на ответчике, то есть на госоргане. Кроме того, суд наделяется большей активностью. В Гражданском процессуальном кодексе (ГПК) понятие административного судопроизводства не используется. Очевидно, должен появиться административно-процессуальный кодекс, или кодекс судебных процедур по административному судопроизводству, или соответствующий порядок в ГПК.
— Каких изменений законодательства потребует создание системы досудебного разрешения административных споров?
— Было бы лучше установить единую и для граждан, и для предпринимателей процедуру деятельности административных органов, это ввело бы деятельность чиновников в процессуальные формы. Структурные изменения потребуются очень небольшие, однако само наличие квазисудебных органов произведет революцию в деятельности ведомств. Проект кодекса административных процедур уже есть, для его принятия требуется политическое решение. И если не найдется общего решения, то можно ввести систему сначала только для предпринимателей. Затем по результатам практики можно перейти к общей системе досудебных процедур.
Интервью взяла ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА