Начавшаяся в марте административная реформа, по сути, свелась к расстановке чиновников по должностям. При этом упущено едва ли не главное — административная юстиция, порядок разрешения споров между гражданами и государством. Число таких судебных дел достигает критических масштабов. Для оптимизации нагрузки на суды Верховный суд РФ предлагает создать федеральные административные суды, а Высший арбитражный суд РФ, давно создавший в своей структуре административные коллегии, делает ставку на досудебные процедуры.
Только суд
В советские времена судебная защита от чиновного произвола практически исключалась. Сейчас на чиновников любого ранга можно жаловаться прямо в суд. Более того, многие действия (например, взыскание с граждан недоимок по налогам) сами власти без суда совершать не могут. Огромное количество административных споров, однако, привело к небывалой перегрузке судов.К административным делам принято относить оспаривание нормативных правовых актов, обжалование неправомерных действий (бездействия) госорганов и должностных лиц, налоговые споры, дела о взыскании обязательных платежей и санкций Пенсионным фондом, Фондом социального страхования, нарушения избирательного законодательства, дела об административных правонарушениях. Споры с участием граждан (в ряде случаев — общественных объединений) рассматривают суды общей юрисдикции, с участием индивидуальных предпринимателей и юридических лиц — арбитражные суды. В 2003 году суды общей юрисдикции рассмотрели свыше 3,6 млн административных дел, арбитражные суды — около 445 тыс. (общее число дел, рассмотренных арбитражными судами,— около 870 тыс.).
Реформированием административной юстиции несколько лет назад занялся Верховный суд РФ. В ноябре 2000 года Госдума приняла в первом чтении внесенный им проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в РФ". Проект предусматривает создание в системе судов общей юрисдикции федеральных межрайонных административных судов, а также судебных коллегий по административным делам в вышестоящих судах, включая Верховный. Сейчас специальных административных коллегий в судах общей юрисдикции нет, дела рассматривают судьи по гражданским делам. Это создает ряд проблем. "Гражданское судопроизводство строится на принципах диспозитивности, состязательности и процессуального равенства сторон,— комментирует ситуацию заместитель председателя Верховного суда РФ Петр Серков.— А в административно-правовых спорах одна сторона (госорган или должностное лицо) всегда является властной, что делает положение заявителя более уязвимым. Кроме того, для разрешения таких споров требуется знание управленческих норм и процедур, применяемых органами публичной власти". Чтобы судопроизводство по административным делам велось по другим правилам, необходимо не только создать сами административные суды, но и принять специальный процессуальный закон. Между тем принятый в первом чтении законопроект об административных судах долго пролежал под сукном, и лишь в январе 2004 года совет Госдумы решил возобновить над ним работу. Пока, однако, четкая концепция административных судов не просматривается: не определено даже, какие именно категории дел будут им переданы.
Например, суд общей юрисдикции спасают от перегрузки мировые судьи: на их долю приходится основная часть дел об административных правонарушениях — нарушении правил дорожного движения, незаконной торговле, финансовых нарушениях, пьянстве, мелком хулиганстве. Правонарушения — самая многочисленная категория административных дел (в 2003 году их рассмотрено более 3,2 млн), и мировые судьи с ними неплохо справляются. Таким образом, на долю административных судов останется не более 0,4 млн дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции (если, конечно, в ведение административных судов не перейдет часть административных споров, рассматриваемых сейчас арбитражными судами).
Не только суд
По сравнению с 2002 годом в 2003 году число административных дел, рассмотренных арбитражными судами, увеличилось на 36,5% (общий прирост — 24,7%). В пять раз (с 21 тыс. до 109 тыс.) возросло количество исков Пенсионного фонда (ПФР), Фонда социального страхования о взыскании обязательных платежей и санкций. В некоторых регионах (например, в Пермской области) активность ПФР привела к двукратному увеличению общей нагрузки на суд, причем речь часто идет о взыскании незначительных сумм — меньших, чем судебные расходы. По мнению председателя Высшего арбитражного суда РФ Вениамина Яковлева, арбитражные суды превращены в придаток административных органов: из 445 тыс. административных дел 320 тыс. возбуждались по заявлениям госорганов. В таких делах обычно подтверждается наличие задолженности и выносится решение о взыскании. Суд, однако, занимается несвойственным ему делом: вместо решения спора о праве он погружается в бухгалтерские расчеты, соблюдая при этом громоздкую и дорогостоящую процедуру.В отличие от судов общей юрисдикции в арбитражных судах действуют коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Так предусмотрел федеральный конституционный закон 1995 года "Об арбитражных судах в РФ". Особенности процесса предусмотрены Арбитражным процессуальным кодексом. Однако организационная упорядоченность все равно не позволяет справиться с лавиной дел, не свойственных суду. Поэтому Вениамин Яковлев предлагает ввести обязательное досудебное обжалование незаконных актов и действий госорганов в вышестоящие административные органы с последующим судебным контролем за их решениями. Примером служит зарубежный опыт (см. интервью Вениамина Яковлева), особенно германский, где в структуре органов исполнительной власти действуют квазисуды.
В России порядок административного обжалования и по сей день остается советским: жалоба, поданная в вышестоящую инстанцию, спускается вниз — к самому чиновнику, принявшему решение. Очевидно, что вводить именно эту процедуру в качестве обязательной абсурдно, положительных результатов она не принесет. Другой путь — более глубокое и масштабное административное реформирование, не позволяющее чиновникам изощряться в "спихотехнике" и кардинально меняющее подходы к разрешению административных споров. Неизвестно только, готовы ли к подобным реформам сами чиновники.
ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА