Из Белого дома выходят последние постановления правительства, подписанные премьер-министром Михаилом Фрадковым, в которых расписаны функции новых министерств, служб и агентств. На непосвященный взгляд — скучнейшие документы. Но на самом деле именно в них, а не в числе министерств или замминистров заключено содержание административной реформы. НИКОЛАЙ Ъ-ВАРДУЛЬ не поленился все это прочесть и увидел, что никакой административной реформы нет и в помине.
Чтение
Понятно, что ни один чиновник никогда не начнет ничего делать, пока не увидит документ, регламентирующий его обязанности. Теперь, спустя почти два месяца с начала перекройки правительства, такие документы появились в изобилии. Чиновник должен наконец-то начать работать, причем, как обещали, по-новому. Вот только чтение этих документов убеждает в обратном. Впрочем, читать их можно по-разному: можно для того, чтобы убедиться, какая недвижимость досталась тому или иному ведомству; можно, чтобы увидеть, сколько в нем окажется чиновного люда. Но если уж перестройка проходит под флагом административной реформы и подразумевает ее ускорение, резонно сопоставить те принципы, ради которых реформа затевалась, с тем, что получилось на самом деле.Как и было обещано, федеральные органы исполнительной власти теперь составляют три этажа: министерства, службы и агентства. Но это единственное обещание, которое реформаторы сдержали. В выходящих за подписью Михаила Фрадкова постановлениях оказывается практически утерянным исходный принцип разделения органов власти по указанным этажам. Когда начинаешь читать любой документ, прописывающий полномочия ведомства, там правильно написано, что министерство — это орган правоустанавливающий, то есть формирующий правила игры на вверенном его попечительству участке рынка; служба — контрольно-надзорный орган, а агентство — орган правоприменительный, специализирующийся на предоставлении госуслуг. Но это только в первых строках. Чуть ниже оказывается, что это разделение вовсе не соблюдается. Министерства "контролируют" контрольно-надзорные службы. Службы не только надзирают и контролируют, как выполняются установленные министерствами, правительством и законом правила, но и претендуют на лицензирование и даже на "издание индивидуальных правовых актов". В этом неблагородном занятии службам вторят и агенства (см. справки о том, как министерства, службы и агентства нарушают исходный принцип административной реформы, оставляя за собой "лишние" госфункции). Получается, что разделения функций по этажам органов власти не произошло.
Спрашивается: а где же административная реформа? Дмитрий Козак, ее признанный архитектор, отвечает на этот вопрос в не свойственной ему детской манере, ссылаясь на то, что все сразу сделать нельзя, к тому же строгое разведение госфункций приведет, как он опасается, к бесконтрольному расширению числа институтов власти. Последний аргумент не выдерживает критики. Чтобы сделать надзорные службы или агентства действительно независимыми, их совсем необязательно надо было подстраивать под отраслевые министерства, а можно было укрупнить и свести в ограниченное число ведомств.
Если кто-то считает, что развод фукций и, соответственно, ведомств — излишнее неудобство для чиновника, главное — пусть он, чиновник, лучше работает, то это глубокое заблуждение. Чиновнику, действительно, удобнее работать, когда он одной рукой устанавливает правила, а другой — контролирует, как они выполняются. Только работать он будет по-прежнему на себя, а административная реформа должна была заставить его работать на нанимателя-налогоплательщика. Понятно, что одним переделом фукций между чиновниками этого не добиться — требуются и специальные регламенты, позволяющие контролировать его повседневную работу, и выделение из чиновничьей массы тех, кто на самом деле принимает важные для бизнеса решения и в первую очередь достоин существенного увеличения зарплаты, — но без разделения госфункций по независящим друг от друга ведомствам принятие решений в госаппарате остается непрозрачным и коррупционным.
Пение
Сказать, что никакой реформы не произошло, понятно, нельзя. Реформаторы перетряхнули правительство. Появились министерства, которых никогда раньше не было — например, промышленности и энергетики. Исчезли министерства, которые казались совершенно необходимыми,— например, по налогам и сборам. Утверждена единая и четкая, как устав караульной службы, структура руководства федеральных органов исполнительной власти от правительства до последнего, четырнадцатого министерства: один руководитель с двумя замами. Да и у Михаила Фрадкова только формально зам один — Александр Жуков. Вряд ли сейчас кто-то сомневается, что реально в Белом доме правит триумвират — Михаил Фрадков, Александр Жуков и Дмитрий Козак (о чем Ъ написал еще 10 марта). Так что единообразие полное, распространенное и на президентскую администрацию. Продолжают сопротивляться только министры президентского блока, но Минюст уже готов сокращаться и встать в общий строй.Но это вовсе не та административная реформа, которую ждали. Это ее шумная и, напомним, предвыборная имитация, стартовавшая с неожиданного увольнения Михаила Касьянова. Смысл же не в парадном единообразии обновленных ведомств и даже не в сокращении чиновников. Кстати, сокращение чиновничьего поголовья — это своего рода государственный популизм. Как предвыборный лозунг — это звучит здорово, но по доле чиновников федерального уровня в остальном населении Россия отстает и от США, и от Европы.
Рисование
С тем что пока административная реформа, мягко говоря, не задалась, согласны и в Белом доме. Высокопоставленный правительственный источник подтвердил Ъ, что нынешний вариант реформы — своего рода черновик. Его будут переписывать, "но неспешно". Уже обсуждается, как вернуть контрольно-надзорным службам независимость. На вопрос, как в правительстве относятся к предложению члена бюро РСПП Александра Шохина, который на встрече членов союза с премьером высказал идею воспользоваться обязательным майским переназначением правительства, чтобы привести последнее в соответствие с принципами административной реформы, ответ последовал уже не такой однозначный. Господину Шохину была высказана масса комплиментов, но стало ясно, что признавать допущенные ошибки в Белом доме не торопятся. Потому что делиться с кем бы то ни было лаврами (пусть пока и весьма подпорченными) административные реформаторы не собираются. Более того, ни о какой передаче части контрольно-надзорных функций бизнесу (а такие предложения были у бывшего вице-премьера Бориса Алешина) в кабинете Фрадкова уже не говорят.Наоборот, ставка делается на монополизм отдельных ведомств и даже отдельных чиновников в проведении политики, которая скажется на всем обществе. Если обратиться, например, к правительственному постановлению, посвященному полномочиям Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), то создается впечатление, что при таком министерстве правительство уже лишнее. Под скромным 22-м пунктом в перечне полномочий просто, без затей записано, что МЭРТ отвечает за "государственное регулирование в экономике", а под 25-м — за "государственное регулирование цен (тарифов)". Если добавить, что площадка для обсуждения идей и предложений того же МЭРТ резко ограничена в связи с сокращением правительственных комиссий, то риск ошибок растет. Этот риск в Белом доме пока предпочитают не замечать. Так, упоминавшийся высокопоставленный чиновник считает, например, что за будущие налоговые реформы ответит лично замминистра финансов Сергей Шаталов. Он и раньше был ключевой фигурой в разработке правительственных планов налоговой реформы, но никто не считал, что именно его слово последнее и до сих пор самые одиозные идеи этого чиновника удавалось отбивать (например, спецсчета НДС). Если же монополизация принятия решений в правительстве будет и дальше нарастать, то фильтр против перегибов в лице вице-премьера Александра Жукова может оказаться недостаточным. Поэтому чем раньше административные реформаторы вспомнят о вреде монополизации вообще и монополизация политических решений со стороны фактически бесконтрольных чиновников в особенности, тем лучше.