Госдума одобрила во вторник во втором чтении поправки к закону «О судебной системе», предусматривающие ликвидацию в регионах конституционных и уставных судов. Поправки, внесенные ко второму чтению главами комитетов по законодательству Совета федерации и Госдумы Андреем Клишасом и Павлом Крашенинниковым, профильный думский комитет одобрил накануне вечером. Хотя в ряде регионов эти суды вступали в жесткий конфликт с властями, в целом их упразднение никак не повлияет на правовой климат, считают эксперты, поскольку число региональных предметов ведения, которые могли относиться к их юрисдикции, крайне незначительно.
Фото: Денис Яковлев, Коммерсантъ / купить фото
Фото: Денис Яковлев, Коммерсантъ / купить фото
Поправки ко второму чтению президентского законопроекта о порядке прекращения полномочий судей комитет Думы по законодательству и госстроительству одобрил в понедельник вечером. Они признают утратившей силу ст. 27 закона «О судебной системе», которая дает регионам право создавать конституционные (уставные) суды для рассмотрения вопросов соответствия местных законов и других правовых актов региональным конституциям и уставам.
Поправки предусматривают ликвидацию этих судов до 1 января 2023 года, запрещают им со дня вступления закона в силу принимать новые дела к производству, но сохраняют за их судьями положенные по закону гарантии.
Другая поправка дает регионам право создавать при заксобраниях конституционные или уставные советы, полномочия и функции которых никак не оговариваются.
Судьба региональных конституционных и уставных судов фактически была решена еще летом после одобрения поправок к Основному закону. В предыдущей редакции Конституции ст. 118 гласила: «Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом». Теперь же в ней появился закрытый перечень судов, составляющих судебную систему: это Конституционный суд, Верховный суд, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды регионов в этот перечень не вошли. В то же время КС России получил право по запросу президента проверять конституционность региональных законов до их обнародования губернаторами.
В ходе обсуждения поправок к Конституции в региональных парламентах некоторые депутаты поднимали вопрос о судьбе местных КС. Например, спикер якутского парламента Петр Гоголев выражал сожаление по поводу вероятного упразднения КС республики, хотя и поддержал поправки в целом. А входивший в рабочую группу по изменению Конституции спикер Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин даже предлагал исправить статью о судебной системе и вписать в нее региональные конституционные суды, но ничего не добился.
Сейчас конституционные и уставные суды существуют лишь в 16 регионах: в 13 из 22 республик, Санкт-Петербурге, Калининградской и Свердловской областях.
В 2018 году был упразднен КС Бурятии, бездействовавший с 2012 года. В октябре 2020 года депутаты Калининградской облдумы внесли законопроект о ликвидации уставного суда в целях оптимизации расходов областного бюджета. А вот парламент Ингушетии в сентябре отказался рассматривать аналогичный законопроект, предложенный главой республики Махмуд-Али Калиматовым. По мнению депутатов, реализация этой инициативы грозила массовыми протестами.
Напомним, ингушский КС в октябре 2018 года признал неконституционным республиканский закон об изменении границы с Чечней, принятый во исполнение подписанного руководителями двух республик соглашения. Подписание этого договора в сентябре 2018 года вызвало в Ингушетии протесты, сопровождавшиеся столкновениями с полицией. Тогдашний глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров обжаловал решение КС в федеральном КС, который его отменил, после чего закон о новой границе все же вступил в силу.
По словам судьи КС России в отставке Тамары Морщаковой, еще летом в ходе принятия поправок в Конституцию она разделяла опасения общественности и СМИ в связи с тем, что уставные суды не упомянуты в ст. 118 обновленной Конституции. «Но тогда это ничего не значило, потому что суды создаются не в обязательном порядке. Поэтому как их можно упоминать как существующие в федеральной системе?» — говорит она. Сейчас же, по ее мнению, действия законодателей можно охарактеризовать поговоркой «хозяин — барин».
Профессор права Ирина Алебастрова считает упразднение региональных КС реакцией центра на решение КС Ингушетии по вопросу границ с Чечней, а также на некоторые другие резонансные решения конституционных и уставных судов регионов.
«Институт регионального конституционного контроля в нашей стране является почти спящим. Но иногда он просыпается, принимая принципиальные решения»,— отмечает эксперт.
По ее мнению, построение правового государства предполагает содействие оживлению региональных КС, поскольку существует проблема исполнения региональных конституций и уставов.
Конституционный юрист Ольга Подоплелова напоминает, что в адрес региональных КС уже долгое время высказывается критика с точки зрения затрат на их содержание и результатов работы.
Глава аналитического департамента юридической фирмы «Инфралекс» Ольга Плешанова говорит, что в этих судах рассматривались лишь единичные дела, а сами они не оказывали существенного влияния ни на судебную практику, ни на общественную жизнь: «Место их в судебной системе было противоречиво: они хоть и регулировались федеральным законодательством, но не считались судебной инстанцией, решение которой можно было где-либо обжаловать».
По мнению госпожи Плешановой, упразднение этих судов не будет иметь принципиального значения и не скажется на правовом климате, поскольку Конституция выделяет предметы ведения федерации, совместного ведения, оставляя регионам лишь незначительную часть.
А создание конституционных советов при законодательных органах регионов открывает возможность «для какого-то самостоятельного регионального правосудия, не вписанного в общую судебную систему, притом что судоустройство — исключительная компетенция федерации», добавляет госпожа Плешанова.
Упразднение региональных конституционных и уставных судов давно назрело, поскольку это рудименты далекой эпохи парада суверенитетов, не играющие никакой роли на современном этапе, уверен политолог Ростислав Туровский: «Эти суды не могут и не могли влиять на отношения между центром и регионами, оспаривая федеральные решения, а это единственное, что могло иметь политический смысл. Планируется создание некоего их аналога при региональных заксобраниях, что вполне соответствует реалиям. Такие структуры смогут оценивать законность актов региональной и муниципальной власти, но им вряд ли дадут развернуться».
Чем запомнятся конституционные суды регионов
Конституционный (уставный) суд Челябинской области просуществовал менее двух лет. На его создании настаивал губернатор Михаил Юревич, возглавлявший регион в 2010–2014 годах. Состав суда депутаты заксобрания региона утвердили в декабре 2011 года, открытие состоялось в октябре 2012-го. За время существования он успел вынести три решения и около десятка определений. Региональная инстанция по иску пенсионерки, обладавшей автомобилем мощностью 240 лошадиных сил, признала неконституционным местный закон об отмене льгот по транспортному налогу для пенсионеров на автомобили мощностью более 150 л. с. Однако челябинские депутаты обжаловали это решение в федеральном Конституционном суде, который их поддержал. В январе 2014 года заксобрание Челябинской области по предложению и. о. губернатора Бориса Дубровского упразднило конституционный облсуд, объяснив это оптимизацией бюджетных расходов. Руководство суда жаловалось в администрацию президента, Генпрокуратуру и прокуратуру Челябинской области, но ничего не добилось.
Конституционный суд Татарстана был образован в 2000 году. Ранее его функции выполнял комитет конституционного надзора Татарстана, появившийся в конце 1990 года. В прошлом году Конституционный суд Татарстана рассмотрел 35 дел о проверке конституционности актов органов государственной власти республики и органов местного самоуправления — столько же, сколько и в 2018 году. В 2015 году, в ходе рассмотрения жалобы КПРФ на региональный закон о митингах, суд признал закон конституционным и указал, что возможно его «совершенствование»: например, можно было бы разрешить проведение шествий и демонстраций в тех местах, где они были запрещены. Однако, Госсовет (парламент) Татарстана эту рекомендацию проигнорировал. В этом году суд и вовсе отказался рассматривать жалобу члена ПАРНАС Марселя Шамсутдинова на запрет самовыдвиженцам участвовать в выборах президента республики.
С 2016 года Уставный суд Петербурга опубликовал 16 определений, четыре из которых об отказе в рассмотрении дела. Одним из самых громких дел Уставного суда Петербурга было признание в 2005 году администрации губернатора Валентины Матвиенко нелегитимной. Законодательное собрание Петербурга заставило нелояльных госпоже Матвиенко судей досрочно сложить полномочия. Тогда же суд лишился основной части своих полномочий. Сейчас обратиться в уставный суд города может группа из пяти депутатов, губернатор или муниципальное образование. Простой гражданин может обратиться с просьбой о толковании закона, только если его положения нарушают его права. В 2021 году на уставный суд из бюджета Петербурга будет выделено более 100 млн руб. Сейчас председателем суда является сокурсница зампреда Совбеза Дмитрия Медведева Наталья Гуцан, супруга полпреда президента на Северо-Западе Александра Гуцана. Еще до голосования по поправкам к Конституции члены Санкт-Петербургского законодательного собрания внесли в законодательство возможность отставки судей уставного суда в связи с его упразднением.
За 27 лет существования в Дагестане местный конституционный суд принял всего 33 постановления. Значимыми эксперты называют лишь два из них. Первое было принято в 1996 году и касалось продления полномочий председателя Госсовета республики (высшего органа власти на тот период). Суд признал законным обнуление сроков Магомедали Магомедова. А в сентябре 2018 года суд признал не соответствующим Конституции республики принятое в 2002 году постановление махачкалинского городского собрания о переводе садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, находящихся в черте столицы, в жилые микрорайоны города. После этого официальная численность населения Махачкалы сократилась почти вдвое. Это повысило уровень благоустроенности города в отчетах федерального Министерства строительства ЖКХ, но лишило муниципалитет части финансирования, а садоводов — права самостоятельно распоряжаться земельными участками.