представитель думы Ханты-Мансийского АО в Совете федерации
"Нас превращают в бутафорию"
— Как получилось, что округа лишились своих полномочий? Ведь представители Совета федерации и регионов работали над законами в группе Козака?
— Я участвовал в работе комиссии Козака. Работа проводилась так: мы брали действующие законы и смотрели, какие полномочия прописать за федерацией, какие за субъектами, какие передать местному самоуправлению. Они были перемешаны. Одни и те же полномочия могли быть закреплены за несколькими уровнями власти сразу.
— Значит, появление закона о разграничении полномочий не было для вас неожиданностью?
— Наоборот. Это было для меня большой неожиданностью. Даже беглый анализ статьи 26.3 о полномочиях совместного ведения центра и регионов показал, что их список не аналогичен статье 72 Конституции РФ. В этот список попали полномочия, которые не являются предметом совместного ведения. Многие являются предметами собственного ведения субъектов РФ. Аналитики подсчитали, что предложенный перечень полномочий в состоянии исполнять порядка 15-20 субъектов РФ, а не 89. А ведь с 1 января 2005 года этот закон начинает действовать. И совершенно непонятно, где брать деньги на исполнение новых полномочий. Я даже не знаю, сколько времени нужно регионам для перехода на новую систему. Ведь еще надо вносить изменения во множество законов. Надо было эволюционным путем все делать — сначала прорабатывать и принимать законы с разграниченными полномочиями, с установлением ответственности за их исполнение (это порядка 300 законов), а затем принять общий закон о системе госвласти в стране. А теперь телега пошла впереди лошади. Будут огромные трудности с реализацией этого закона. Мне по-человечески жаль Кудрина и Грефа, которым предстоит выработать механизм его реализации. Им надо разработать необходимые законопроекты и нормативно-правовые акты, огромное множество ведомственных актов. Написать методики, как это все претворить в жизнь. Я считаю, что такое отношение к реформе граничит с безответственностью.
— Любая перестройка — драма. Что вы собираетесь делать с полномочиями округов? Восстанавливать?
— Как говорится, на миру и смерть красна. У нас беда помасштабнее, чем у остальных субъектов. Статья 26.6, которая как раз передавала все полномочия по предметам совместного ведения округов регионам, в которых они территориально находятся, появилась 31 декабря, то есть, в отличие от остального текста закона, она никем не обсуждалась. Эта статья вразрез с Конституцией делит полномочия между равноправными субъектами. В Конституции не записано, что Ханты-Мансийский автономный округ административно входит в состав Тюменской области. Он равноправный субъект федерации.
Так что лишение округов практически всех предметов ведения и передача их на исполнение органам государственной власти краев и областей, в состав которых они входят,— это абсурд. Тем более что статус субъекта может быть изменен только в соответствии с федеральным конституционным законом и с его согласия. А согласия у нас никто не спрашивал!
— Но вы же все-таки отбили часть полномочий на стадии разработки закона?
— Действительно, первоначальный вариант закона был хуже. Разработчики, судя по всему, вопреки Конституции хотели вообще уничтожить округа. Я даже думаю, что лучше бы мы не устраняли все нелепости. Надо было пропустить закон в первоначальном абсурдном виде и на следующий день обратиться в Конституционный суд. Это был бы 200-процентный выигрыш.
— Но все же вам удалось отстоять 17 полномочий...
— Но 24 наших полномочия все равно остаются за краями и областями. Правда, у нас есть возможности забрать их себе и, таким образом, реализовать право равноправного субъекта РФ. Но это не так просто. Нам удалось записать в законе, что и эти полномочия мы можем сами исполнять, если заключим договор с органами государственной власти области. Эти полномочия также можно оставить за автономными округами, если будет принят федеральный закон об автономном округе. Ведь в статье 66.3 Конституции записано, что область, в состав которой входит округ, не может влиять на принятие и исполнение закона об автономном округе. Может быть принят закон об отношениях автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят. Сейчас мы прорабатываем все эти возможности. Обращение в Конституционный суд также внесет ясность и, возможно, упростит процесс.
— Но раз округа территориально вложены в края и области, может быть, невыгодно дублировать все полномочия?
— В принципе я не против того, чтобы часть полномочий оставить краям и областям. Хотя у нас нет лишних полномочий. Мы их успешно исполняли, тут вопросов нет. Но можно было бы объединить самые общие полномочия — пять-шесть. Например, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, нотариат. Но ни в коем случае нельзя отбирать у автономных округов и отдавать другому субъекту федерации четыре полномочия. Первое — это социальная защита населения. Второе — образование. Третье — здравоохранение. Четвертое — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. За все это я буду продолжать биться насмерть.
Если их передать другому субъекту федерации, это будет сродни социальной катастрофе. Потому что на территории, например, автономных округов и юга Тюменской области совершенно разные законы, совершенно разные условия жизни — климатические, демографические, природные, разная степень социальной защиты, разная степень развитости инфраструктуры. Расстояние от Тюмени до Ханты-Мансийска около 1000 км, до Салехарда еще дальше...
Население округа выбирает себе губернатора и региональную думу для того, чтобы они решали все проблемы. А оставленные нам 17 полномочий дают возможность власти комфортно себя чувствовать и быть не реальной властью, а бутафорией.
— А не проще ли слить округа с краями и областями, в которые они входят?
— У нас населения больше, чем в Тюменской области. У нас живет и трудится 1,5 млн человек, экономика в десять раз сильнее, чем на юге Тюменской области. Зачем ломать устоявшуюся систему управления ради каких-то эфемерных, пока еще не просчитанных реформ по укрупнению? Чтобы доложить: да, мы укрупнились? Нет расчетов, нет никаких нормативно-правовых документов. Вы же знаете, что для введения или изменения любого налога принимается десяток законов и сотни ведомственных нормативно-правовых документов. При слиянии нашего автономного округа с Тюменской областью возникает иллюзия экономического эффекта, выгоды для области, но еще больше будет головной боли и проблем, ведь в связи с передачей в центр 95% налога на добычу полезных ископаемых бюджет трех субъектов федерации теряет в 2005 году около 50 млрд руб. Я приводил пример: когда приняли Конституцию, то как бы выдавили из тюбика зубную пасту. Имеется в виду, что в Тюменской области признали равноправными субъектами Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Но, естественно, сам-то тюбик деформировался, правильно? А за тот период, за десять лет, пока мы были равноправными, с независимым бюджетом, Ханты-Мансийский автономный округ вырос на несколько сотен тысяч жителей. У него увеличился экономический потенциал — сейчас вклад нашего промпроизводства в экономику РФ около 600 млрд руб. Он сопоставим с потенциалом некоторых федеральных округов и больше суммарного вклада в экономику России Москвы и Санкт-Петербурга вместе взятых. И вот теперь попробуйте в этот деформированный тюбик загнать обратно эту пасту. Разработчики говорят, что выравнивают бюджетную обеспеченность территорий. Но это в большей степени экономические категории, не вопрос изменения статуса субъекта. Я говорю, пожалуйста, давайте будем выравнивать, мы и так выравниваем. Мы очень много вкладываем в Тюменскую область. У нас создан совет трех губернаторов, совет трех дум, мы встречаемся, разговариваем, принимаем общеобластные программы, работаем по их реализации. Зачем нас лбами сталкивать? И кому будет интересно работать, если все взять и поделить? У наших нефтяников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. Не стоит забывать о том, что нефтяные вышки стоят на землях традиционного природопользования коренных народов: ханты, манси, ненцев. У нас суровые климатические условия. У нас инфраструктура еще не до конца развита. Нас постоянно укоряют, что у нас уровень бюджетной обеспеченности на человека очень высокий. Но ведь у нас и расходы очень большие. У нас громадная территория (534 тыс. кв. км), нет дорог, много ветхого жилья. 300 населенных пунктов все еще сидят на дизельном электропитании. По обеспеченности школами, детскими садами, яслями, объектами здравоохранения мы до сих пор ниже среднероссийских показателей, 30 лет назад, кроме тайги и болот и десятка леспромхозов, еще ничего не было.
Интервью взяла ИРИНА Ъ-ГРАНИК