Дмитрий Козак, ныне глава аппарата правительства в ранге министра, известен не только как автор реформы кабинета. Он же по-новому поделил полномочия между центром и субъектами федерации, а также между субъектами федерации и входящими в них образованиями, то есть переделал так называемые межбюджетные "матрешки". В феврале власти Ненецкого автономного округа послали в Конституционный суд запрос о конституционности козаковского закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Под этим запросом готовы были подписаться еще девять имеющихся в России автономных округов — закон лишил их конституционного статуса полноценных субъектов федерации. Как выясняется, так и было задумано.
Окружное меньшинство
Статья 26.3 закона, которая имеет прямое отношение к описываемой проблеме, с самого начала была спорной. Там установлен закрытый перечень 41 полномочия совместного ведения, которые органы власти субъектов федерации осуществляют самостоятельно за счет своих средств. Претензии к перечню имели все регионы. Центр обвиняли в том, что он забрал самые надежные источники доходов себе, а субъектам федерации передал самые сложные и затратные полномочия (например, всю "социалку") и в итоге только 15 регионов-доноров имеют возможность профинансировать все эти полномочия.
Регионы указывали, что новый перечень не соответствует статье 72 Конституции. Например, по Конституции предметом совместного ведения является обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов. А в законе таких полномочий нет. Однако претензии были отбиты разработчиками закона. Замглавы президентской администрации Дмитрий Козак объяснял, что не вошедшие в перечень полномочия не перестают быть полномочиями совместного ведения. Но они будут передаваться на региональный уровень отдельными законами и только вместе с субвенциями из федерального бюджета. По его мнению, Конституцию это не нарушает. В итоге Совет федерации одобрил закон. Однако представители десяти округов голосовали против закона, лишающего их самостоятельного статуса.
Курс на централизацию
Почему края и области не заступились за округа, понятно. Не секрет, что многие округа намного богаче, чем регионы, внутри территорий которых они находятся. Например, Ямало-Ненецкий (ЯНАО) и Ханты-Мансийский (ХМАО) автономные округа собирают в свои бюджеты больше денег, чем Тюменская область, в которую они входят территориально. В 2003 году доходы бюджета ЯНАО были запланированы на уровне 23,5 млрд руб., доходы бюджета ХМАО — на уровне 49,9 млрд руб., тогда как в бюджет Тюменской области планировалось собрать чуть больше 20 млрд руб.
Немудрено, что именно Тюменская область стала полем развития новых интеграционных процессов. Уже в 2004 году губернатор области Сергей Собянин и губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Юрий Неелов подписали совместное заявление, в соответствии с которым создана совместная рабочая группа по углублению интеграции округа и области. Очевидно, что углубление интеграции предполагает и объединение финансовых ресурсов. Ханты-Мансийский автономный округ, если судить по позиции представляющего его в Совете федерации Петра Волостригова (интервью с ним см. на этой же странице), к внутритюменской интеграции пока не готов.
Эта интеграция имеет самое непосредственное отношение к козаковскому закону, который с 2005 года передает львиную долю важных полномочий от округов в те края и области, куда округа входят территориально.
Роковая статья
Роковой для округов оказалась статья 26.6 закона. Смысл ее простой: из 41 полномочия, указанного в статье 26.3, округа могут исполнять самостоятельно только 17. За остальные 24 отвечают края и области, в состав которых эти округа входят. Получить в этих вопросах самостоятельность можно только с разрешения центра или "своего" региона — либо по специальному федеральному закону, либо по договору с регионом. В числе таких вопросов оказались и ключевые для любой уважающей себя власти вопросы: социальное обеспечение населения, субвенции местным бюджетам для выплаты субсидий по ЖКХ, начальное и среднее образование, поддержка сельхозпроизводства, планирование использования земель сельхозназначения и др. Округа понизили в статусе и на международном уровне. Теперь они не имеют права заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей — им оставили лишь право заключения внешнеэкономических соглашений в рамках договоров, которые будут заключать края и области.Из статьи 26.6 также следует, что центр не будет передавать округам не вошедшие в список дополнительные полномочия — те, которые будут делегироваться регионам отдельными законами с обязательным обеспечением субвенциями из центра. В законе записано, что полномочия за счет субвенций реализуются исключительно краем или областью, но не округом. Для изменения этого правила требуется опять-таки принять специальный федеральный закон, то есть договориться с вышестоящим начальством в лице центральной власти.
Дело довершила статья 26.17. В дополнение к административным полномочиям округа лишили еще и части финансовых. Теперь они не смогут собирать образующиеся на их территориях причитающиеся им части доходов от федеральных налогов и сборов, то есть те доходы, которые получаются в результате расщепления налоговых ставок или самих налогов между центром и регионами. С 2005 года эти доходы должны будут поступать "в бюджет края, области, в состав которого (которой) входит автономный округ". Речь идет о весьма существенных доходах — от сотен миллионов до нескольких миллиардов рублей по разным округам. С 2005 года регионам оставят половину суммы налога на прибыль по ставке 19%, 50% акцизов на этиловый спирт-сырец, этиловый спирт из пищевого сырья и на спиртосодержащую продукцию, 60% акцизов на бензин и масла, 5% налога на добычу нефти и газового конденсата, 60% налога на добычу полезных ископаемых (за исключением нефти и газа), 5% роялти при исполнении соглашений о разделе продукции, 30% сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Коллизия для Конституционного суда
В итоге образовалась коллизия. В Конституции продекларировано равноправие округов с краями и областями по полномочиям совместного ведения, закон же, уточняющий и конкретизирующий список этих полномочий, для округов их ограничивает. Возникает вопрос: изменяется от этого конституционный статус округов или нет? Ведь в Конституции нет статуса субъекта федерации с ограниченными правами или компетенцией. Правда, в статье 66 говорится, что статус субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию федерации и субъекта федеральным конституционным законом. Но статья эта применена не была — согласия округов на изменение их статуса не спрашивали и конституционных законов не принимали. Вместо этого округа по названным выше поводам должны испрашивать разрешения у центра или краев и областей, что окончательно нарушает провозглашенный в Конституции принцип равноправия округов с другими субъектами федерации.При принятии закона в Совете федерации летом 2003 года заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак все претензии округов по поводу неконституционности закона отбил просто: Конституция — это то, как трактуют ее законодатели и интерпретирует Конституционный суд. Кстати, именно так относятся к конституции в США.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК