На минувшей неделе премьер-министр Михаил Мишустин объявил о предстоящей «оптимизации институтов развития». Было сказано, что это необходимо для достижения национальных целей, определенных указом президента. В близких к правительству кругах это мероприятие уже назвали «крупнейшей реформой отечественной экономики». «Огонек» разбирался, обеспечит ли очередная оптимизация прорывное развитие страны.
Разговоры об оптимизации институтов развития, которых в стране около 40, ходили давно. Но премьер-министр перевел дискуссию в русло конкретных решений за считанные дни
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Разговоры об оптимизации институтов развития, которых в стране около 40, ходили давно. Но премьер-министр перевел дискуссию в русло конкретных решений за считанные дни
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Другие восемь организаций будут ликвидированы полностью, их функции и задачи берет на себя ВЭБ.РФ. В частности, уйдут с рынка Фонд развития моногородов, госкомпания «Особые экономические зоны», Российский фонд развития информационных технологий (РФРИТ), Росинфокоминвест, Агентство по технологическому развитию. Кроме того, будут устранены три ведомства, отвечающие за развитие Дальнего Востока: Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике, Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, а также Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта.
Четыре крупнейших института развития — Росатом, Роскосмос, Ростех и Росавтодор — сохранят самостоятельность. Также не тронут ряд более мелких — Росагролизинг, Россельхозбанк, Агентство страхования вкладов, Российский экологический оператор, ДОМ.РФ, Корпорация развития Дальнего Востока, Корпорация развития Северного Кавказа. АО «Курорты Северного Кавказа» будет преобразованы в Корпорацию по туризму. Возможно, что эти институты с ходу перестроить трудно, поскольку они завязаны на конкретные отрасли экономики или регионы.
Разворошенный улей
Все последние годы эксперты демонстрировали озабоченность низким качеством госуправления. И вот наконец попытка навести порядок. Но, наверное, все-таки будет преувеличением говорить о масштабной экономической реформе. Потому что как раз основные институты, связанные с отраслями экономики, в этих перестройках не участвуют. Они спокойно продолжат заниматься тем и так, как было до сих пор. Для них все «будет как при бабушке» — так ведь ответил, вступая на престол, император Александр I взволнованному и страшащемуся перемен окружению. Вот и теперь: на сложившие экономические устои, нормы и правила никто пока не покушается.
Попытки представить оптимизацию институтов развития (ИР) как вторую масштабную волну национализации элит и обнуление элитных договоренностей тоже выглядят не сильно убедительно. Это верно, что многие из этих институтов сотрудничали с западными высокотехнологичными компаниями, и личные интересы их руководителей надо иметь в виду. Но стоит ли трактовать как «обнуление элитных договоренностей» обещанный этим институтам развития аудит с точки зрения целесообразности расходования бюджетных средств и эффективности финансируемых проектов?
Напомним, как развивались события: 14 ноября глава комитета Совета Федерации по экономической политике Андрей Кутепов заявил, что за 15 лет существования (с 2005 года) ИР потратили 5 трлн бюджетных рублей. А результата, мол, нет. И направил письмо премьер-министру Михаилу Мишустину с предложением провести ревизию корпораций, фондов и институтов развития. Реакция на обращение оказалась стремительной: уже 23 ноября премьер заявил об оптимизации ИР.
Между тем использованная в обращении Андрея Кутепова цифра, которая должна была бы потрясти воображение, вообще-то не сильно свежая. Еще в 2017 году тогдашняя глава Счетной палаты Татьяна Голикова говорила, что за последние годы на ИР были направлены те самые 5 триллионов. Да и желание что-то сделать с институтами развития гуляет по властным коридорам уже давно.
Сегодня сторонники жесткой расправы с этими «прокладками для прокачивания бюджетных средств» (выражение спикера СФ Валентины Матвиенко) говорят, что они создавались либеральной частью элиты, «ориентированной на глобальную олигархию». Звучит броско, но с реальным положением дел плохо коррелируется: первым, кто предлагал в 2016 году создать проектный офис (то есть ту же вертикаль) для координирования всех ИР, был ныне отставленный вице-премьер Аркадий Дворкович, а трудившийся министром «Открытого правительства» Михаил Абызов настойчиво требовал, чтобы расходование бюджетных средств ИР было открытым, и утверждал, что социально-экономический эффект их деятельности системно не отслеживается, а требования к публичной отчетности отсутствуют.
Так что вопрос, видимо, все же в другом: кто будет контролировать привлекательные денежные потоки и управлять ими? Речь, конечно, не о 5 триллионах. Такие гиганты, как Роскосмос, Росатом, Росавтодор и т.д., остаются при своих бюджетах. А те более мелкие институты, которых передают в ВЭБ, получили на 2020 год всего 244 млрд рублей. На 2021-й всем ИР, которые уходят под ВЭБ, планируют выделить всего 156 млрд рублей. Не триллионы, конечно. Но далеко и не пустяк.
Институты есть, развития нет
Самые распространенные сегодня обвинения в адрес ИР — «многочисленные злоупотребления, нецелевое использование бюджетных ресурсов и нулевая эффективность при реализации национальных целей». Набор претензий серьезный, даже тяжкий. Насколько он справедлив?
Тут есть нюансы. Начать с того, что национальные цели были объявлены только минувшим летом. И вешать обвинения в их невыполнении на ИР все равно, что валить с больной головы на здоровую. Например, среди национальных целей есть такая: обеспечить реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года.
Фактически единственная структура, которая должна была отвечать за реализацию этой задачи,— это «Российский экспортный центр» (АО РЭЦ), созданный еще в 2016 году. Алексей Ведев, директор Центра структурных исследований Института Гайдара, рассказывает, что «Российскому экспортному центру» была поставлена задача: выйти на рост несырьевого неэнергетического экспорта в 6 процентов в год. Эту задачу Центр не выполнил. И вовсе не потому, что он плохо работал. Просто экспортировать было нечего». Казалось бы, странно: одна из важнейших для нашей сегодняшней экономики задач была переложена на небольшую, в сущности, структуру. Но парадокс и в том, что тот несырьевой экспорт, который у нас есть (например, продукция в сфере IT), слишком мал, чтобы увеличить его на 6 процентов.
Да, институты развития существуют для поддержки экономического роста, объясняет эксперт. Они есть во всех развитых или развивающихся странах. Но ИР вкладывают деньги не в традиционные предприятия, а в новые проекты, обладающие высоким мультипликативным эффектом. И такие предприятия принято оценивать не по прибыли на вложенный рубль или доллар, а по мультипликативному эффекту, например по количеству вновь созданных рабочих мест и в конечном счете — по их вкладу в экономический рост.
В России несколько ИР (кроме АО РЭЦ), которые работают именно с такими проектами в предпринимательской сфере. Например, Фонд Бортника — он же Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Начинался как частная инициатива, потом его присоединили к госпрограммам развития. Но такие небольшие проекты в госсекторе плохо приживаются, говорит Алексей Ведев. И поясняет: институты развития, получая бюджетные средства, перераспределяют их в частный сектор, в стартапы — так это делается во всем мире, но тогда госконтроль финансовых потоков уже затруднителен. Если же все жестко контролировать и заводить под государство, как при нынешней оптимизации, то куда мы придем? У нас уже доля государственной собственности в экономике, по разным оценкам, 45–50 процентов. В развитых странах с несырьевой экономикой — от 5 до 10 процентов. В результате у нас пространство для инновационной экономики чисто механически сужается. И виноваты в этом вовсе не институты развития.
Экономический рост существует не на бумаге, а в определенной экономической среде. И если поставлена задача добиться роста ВВП в 3 процента в год, то для этого надо создавать условия. Пока что основные массовые промышленные производства в России заняты сборкой корейских, японских, а теперь уже и китайских автомобилей и бытовой техники. Но эта продукция — только для внутреннего рынка. На экспорт она не идет. И институтам развития, которые должны поддерживать экспорт отечественной продукции, с нею делать нечего.
Получается, институты развития у нас есть, но самого развития, роста нет…
После кризиса 2008 года темп ежегодного прироста ВВП у нас составляет 0,8 процента. А если в этом ковидном году экономика просядет на 4 процента, то рост за последние 12 лет будет отрицательный. Может, поэтому институты развития и оптимизировали, а какие-то и вовсе упразднили? Но вроде задачи ставились совсем другие…
Гоголь с нами
«Оно чем больше ломки, тем больше означает деятельность градоправителя». Эту фразу из бессмертной комедии Гоголя (речь, напомним, шла о разломанном заборе, который должен был демонстрировать преобразования к лучшему в уездном городе N) вспомнил в связи с «оптимизацией» институтов развития Дмитрий Кувалин, заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН:
— Сколько уже у нас было оптимизаций! — говорит Дмитрий Борисович.— Оптимизировали льготы через монетизацию. Хотели сократить бюджетные расходы, а в итоге пришлось потратить в три раза больше запланированного, чтобы хоть как-то успокоить население. Оптимизировали здравоохранение, сократили в 2 раза коечный фонд, а когда грянула пандемия, пришлось срочно ставить армейские госпитали. Оптимизировали образование… Теперь взялись за институты развития.
Основная проблема не в том, считает эксперт, что у нас плохие институты. А в том, что мы мало тратим денег на развитие. Например, из тех денег, что федеральный бюджет направляет в виде трансфертов в регионы, 90 процентов приходится на покрытие текущих нужд, ремонт и латание дыр в том же здравоохранении и образовании. И только 10 процентов — на развитие. Потому и темпы роста у нас низкие.
Даже если согласиться с тем, что наши ИР за 15 лет «съели» 5 трлн рублей, то в год получится 333 млрд. Это притом что в прошлом (2019-м) году на национальную экономику было потрачено в 8 раз больше (2 трлн 632 млрд бюджетных рублей), но получили рост около нуля. Так где неэффективность-то?
В конце 90-х годов, вспоминает Дмитрий Кувалин, в России активно заработал Дорожный фонд. Произошло это после долгих судебных баталий с главами регионов, которые сопротивлялись увеличению налога на пользователей автодорог. Фактически Дорожный фонд был прообразом института развития. Благодаря решению Конституционного суда в пользу фонда Госдума приняла в 1996 году закон, по которому этот налог и сборы за ГСМ шли только в Дорожный фонд. И уже через два года в России строили 6 тысяч километров автодорог с твердым покрытием в год. Этот показатель был близок к Китаю — там создавали 8 тысяч километров в год. Было ли тогда нецелевое использование средств? Конечно. В одном регионе, например, за счет фонда содержали футбольную команду. Но дороги — строили. До тех пор, пока в 2004 году Госдума (уже другая по составу) не реализовала другую идею: все налоги должны поступать только в Министерство по налогам и сборам, то есть в казну. В результате финансирование дорожного строительства стало осуществляться по остаточному принципу. Объемы дорожного строительства сразу упали в три раза — до 2 тысяч километров в год. Это было хорошим примером связи двух российских бед. И, кстати, дорожная отрасль до сих пор не смогла преодолеть последствий того неудачного решения, введя в 2019 году в строй лишь 2,5 тысячи километров новых дорог с твердым покрытием.
Владимир Осипов, профессор МГИМО, считает, что оптимизация имеет мало отношения к улучшению деятельности ИР:
— Это попытка собрать денежные потоки, которые были рассредоточены по 40 институтам развития. Каждый из них отвечает за отдельную отрасль экономики. И если в этой отрасли нет проектов, достойных поддержки, то деньги хранятся в банке — закону об ИР это не противоречит. Тогда, правда, правительство уже никак не контролирует ни деньги, ни их держателей. Поэтому и воспользовалось способом, который в последнее время употребляется все чаще,— централизацией и вертикализацией всех процессов. А если что-то в вертикаль не вписывается, то это надо отсекать.
Конечно, при этом подразумевается и усиление ответственности за напрасно потраченные бюджетные деньги, говорит эксперт. Но тут мы упираемся в дилемму с двумя противоположными и даже взаимно исключающими положениями. С одной стороны, есть мировая статистическая норма венчурного финансирования: из 10 проектов выстреливает один, нет смысла финансировать пять проектов, потому что на выходе получится полпроекта. С другой стороны, у нас до сих пор действовала отнюдь не мифическая перспектива: «Если венчурный проект не выстрелил, может последовать уголовная ответственность». Поэтому с инновациями, несмотря на все заклинания, у нас дело обстоит не лучшим образом.
Разговор об уголовной ответственности совершенно не праздный. До сих пор существует норма: за нецелевое использование грантов грозит лишение свободы до 5 лет. И только 31 июля этого года был принят закон № 309 «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике"», который снимает риски уголовной ответственности как с сотрудников госфондов, так и с получателей грантов. Но «снятие рисков» вовсе не означает отмену нормы. Вот, скажем, топ-менеджеры Российской венчурной компании Ян Рязанцев и Александр Повалко сидят под арестом именно за расходы по венчурным проектам. Повалко угодил как раз за месяц до подписания 309-го закона...