В середине февраля департамент госслужбы Минэкономразвития (МЭРТ) представил на рассмотрение Торгово-промышленной палаты (ТПП) поправки к закону "Об основах туристской деятельности". Это первый шаг к отмене лицензирования турфирм, намеченной правительством на следующий год. Как эта правительственная инициатива повлияет на туристический рынок? Участники рынка высказывают самые разные мнения. И даже такое: в результате отмены лицензий и внешней либерализации госчиновники сохранят и даже усилят контроль за туристическим бизнесом.
Первая попытка
Отменить лицензирование турфирм правительство планирует с 1 января 2005 года в рамках административной реформы. В правительстве считают, что существующая система государственного контроля за турбизнесом может быть заменена механизмом саморегулирования: объединения участников туристического рынка смогут контролировать деятельность компаний. Предполагается, что поправки к закону "Об основах туристской деятельности", которые законодательно закрепят новый порядок работы участников российского туррынка, будут разработаны Министерством экономического развития и торговли и внесены в Госдуму в первой половине 2004 года.Правительство пытается избавиться от лицензирования в сфере туризма уже во второй раз. Первая попытка была предпринята в 2001 году — тогда правительство хотело отменить лицензирование турфирм в рамках концепции либерализации экономики. Однако куратор департамента туризма, замминистра экономразвития Владимир Стржалковский не только отстоял этот вид лицензирования, но и пролоббировал расширение перечня лицензируемых видов туристической деятельности. Вместо одной старой лицензии на международную туристическую деятельность турфирмам было предложено выбрать из трех новых видов лицензий: турагентской, туроператорской и лицензией на продажу таймшеров — прав на клубный отдых. Выдачей всех типов лицензий занялся департамент туризма МЭРТа.
При этом туристическим властям удалось заменить заявительный механизм лицензирования на некое подобие разрешительного — который, однако, оказался как минимум не мягче предшествующего. Чтобы получить старую лицензию на международную туристическую деятельность, от российской турфирмы требовалось лишь предоставить в лицензионный орган заявление, копии регистрационных и учредительных документов, а также копию справки о постановке на учет в налоговой инспекции. Новые квалификационные требования, вступившие в силу с начала 2002 года, обязывали туроператорские компании иметь в штате минимум семь сотрудников, из них не менее 30% с высшим, средним специальным или дополнительным образованием в области туризма либо стажем работы в отрасли не менее пяти лет. Условия получения турагентской лицензии были ненамного мягче: перечисленным требованиям должны были удовлетворять не менее 20% сотрудников компании.
Сокращения количества турфирм, на которое рассчитывали власти, однако, не произошло. Более того, с введением раздельного лицензирования количество зарегистрированных турфирм в стране даже увеличилось. Оказалось, что новые лицензионные требования можно легко обойти: в московских юридических агентствах стоимость лицензии на любой из трех видов туристической деятельности не превышает нескольких сотен долларов.
К концу 2002 года российским турбизнесменам было выдано 12 тыс. турлицензий старого образца. По данным на декабрь 2003 года, новые лицензии всех трех типов получили 19,4 тыс. компаний: 13,8 тыс. турагентств, 5,5 тыс. туроператоров и четыре компании, продающие таймшер-сертификаты. При этом количество реально работающих в России турфирм независимые эксперты оценивают максимум в 6 тыс.
Свои неудачи в деле упорядочения российского туррынка власти объяснили тем, что реформа лицензирования в туризме не доведена до конца. Остался последний шаг — ввести финансовые гарантии туроператорской деятельности. Чтобы гарантировать выполнение обязательств перед туристами, туроператорской фирме для получения лицензии необходимо застраховать свою ответственность, внести банковский депозит или предъявить банковскую гарантию на определенную сумму. Однако за два года реформы лицензирования туристической деятельности пролоббировать введение в законодательство еще и финансовых гарантий руководству департамента туризма МЭРТа не удалось.
Вторая попытка
Сегодня шансов на то, что лицензирование в туризме будет отменено, много как никогда. "В соответствии с решением, которое правительство приняло 18 декабря прошлого года, с 1 января 2005 года лицензирование в туризме в любом случае будет упразднено",— говорит Андрей Шаров, начальник управления госслужбы МЭРТа.Однако, даже если отмена лицензирования туркомпаний все же произойдет, это вовсе не означает, что власти откажутся от контроля за туристическим рынком. События последних двух недель показали, что департамент туризма намерен бороться за сохранение в том или ином виде своих полномочий по выдаче лицензий. В частности, департаменту туризма удалось заблокировать разработанный коллегами из департамента госслужбы проект поправок к закону "Об основах туристской деятельности", который предполагал передачу контроля за туристическим рынком в руки саморегулируемых организаций. В середине февраля этот проект обсуждался в Торгово-промышленной палате. Собравшиеся так ожесточенно критиковали документ, что палата дала на него отрицательное заключение (см. Ъ от 16 февраля).
Аргументы противников передачи контроля за туррынком саморегулируемым организациям сводились к тому, что отмена лицензирования исключительно негативно повлияет на турбизнес. По их мнению, в первую очередь следует ожидать резкого увеличения случаев мошенничества на туррынке. Случаев обмана туристов станет так много, что правительство будет просто вынуждено вернуться к механизмам государственного контроля за деятельностью турфирм, уверяют они.
Противники лицензирования соглашаются, что в первое время после его отмены случаи мошенничества действительно могут участиться. Но в конечном итоге, по их мнению, это пойдет лишь на пользу туррынку: наличие некачественных предложений заставит туристов покупать путевки у крупных, хорошо зарекомендовавших себя компаний. Кроме того, решение некоторых насущных потребностей туррынка, считают они, под силу только саморегулируемым организациям. Например, разработка этического кодекса туроператора и турагента с последующим контролем его соблюдения игроками туррынка.
Так или иначе, сказать, к какому решению придут чиновники МЭРТа, пока невозможно. Оба департамента министерства — туризма и госслужбы — отказываются от любых официальных комментариев на эту тему. Однако похоже, что туристические власти будут лоббировать компромиссный вариант поправок. По неофициальной информации, один из вариантов, который департамент туризма предлагает департаменту госслужбы,— трансформировать механизм лицензирования в систему аккредитации туркомпаний при департаменте туризма. Одновременно департамент туризма продолжает настаивать на введении финансовых гарантий туроператорской деятельности.
Новый вариант поправок к закону "Об основах туристской деятельности" департамент госслужбы планирует подготовить к середине марта.
ТИМУР Ъ-БОРДЮГ